Reformbedarf des europäischen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation: Recht und Ökonomie der Telekommunikationsregulierung in Zeiten der Gigabit-Gesellschaft
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| Sprache: | Deutsch |
| Veröffentlicht: |
Frankfurt am Main
Fachmedien Recht und Wirtschaft, dfv Mediengruppe
[2017]
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Reformbedarf des europäischen Rechts
rahmens für elektronische Kommunikation
Recht und Ökonomie der Telekommunikationsregulierung in
Zeiten der Gigabit-Gesellschaft
von
Andreas Neumann, Prof Dr Jörn Sickmann,
Prof Dr Hasan Alkas und Dr Alexander Koch
Fachmedien Recht und Wirtschaft | dfv Mediengruppe | Frankfurt am Main
Inhalts verzei chni s
Inhaltsverzeichnis VII
Abbildungsverzeichnis XVII
Literaturverzeichnis XXI
Abkürzungsverzeichnis XLIX
A Einleitung 1
B Zielbestimmungen des Rechtsrahmens 4
I Einleitung 4
II Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands) 6
1 Zielkatalog 6
a) Wettbewerbsziel 7
b) Binnenmarktziel 10
c) Bürgerziel 13
2 Investitionsgrundsatz 17
3 Verhältnis der Ziele zueinander 18
a) Allgemeine Vorgaben für das Zusammenspiel der
Regulierungsziele 19
b) Besondere Vorgaben für das Zusammenspiel der
Regulierungsziele im Bereich der
wettbewerbsfördernden Marktregulierung? 22
aa) Primäre Ausrichtung am Wettbewerbsziel? 23
bb) Regulierungspraxis 27
4 Zwischenergebnis 29
III Spiegelung der Marktergebnisse an den Zielen 30
1 Beschreibung des herangezogenen Beurteilungsmaßstabs,
der Datenbasis und der Parameter 30
2 Analyse des Datenmaterials 36
a) Analyse der Entwicklung des Wettbewerbs 36
b) Analyse der Entwicklung der Endkundenpreise 48
V I I
Inhaltsverzeichnis
c) Breitbandverfügbarkeit 54
d) Breitbandpenetration 60
e) Investitionen 74
3 Zusammenfassende Schlussfolgerungen mit Blick auf
die betrachteten Ziele 78
IV Identifizierung etwaigen Änderungsbedarfs 85
1 Allgemeiner Orientierungsmaßstab 86
a) Zusammenspiel der Zielbestimmungen und des
Investitionsgrundsatzes 86
aa) Funktion des Wettbewerbsziels 86
bb) Funktion des Binnenmarktziels 88
cc) Funktion des Bürgerziels 89
dd) Funktion des Investitionsgrundsatzes 91
ee) Schlussfolgerungen 91
b) Besonderheiten im Bereich der
wettbewerbsfördernden Marktregulierung 93
aa) Konsequenzen für die Bedeutung der
Zielbestimmungen 93
bb) Bedeutung der weiteren Regulierungsziele 95
cc) Schlussfolgerungen 98
2 Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionen 99
3 Marktkonsolidierung 101
a) Konsolidierungsdiskussion 101
b) Berücksichtigung relevanter Aspekte im Rahmen
des Fusionskontrollrechts 107
c) Schlussfolgerungen 115
V Änderungsbedarf mit Blick auf künftige Entwicklungen 115
1 Zentrale Treiber eines zukunftsgerichteten Reformbedarfs 116
a) Politische Netzausbauziele 116
b) Stärkere Bedeutung des Ende-zu-Ende-Verbunds
(umfassende Konnektivität) 118
c) Technische Entwicklungen 119
aa) Plattform übergreifende Dienste („Over The Top-
bzw OTT-Dienste) 119
bb) Softwaredefinierte Vernetzung („Software-defmed
Networking, SDN) 120
VIII
Inhaltsverzeichnis
2 Flexibilität des Rechtsrahmens 120
a) Spannungsverhältnis zu regulatorischer Stabilität 121
b) Spannungsverhältnis zum Binnenmarktziel 126
3 Ableitung etwaigen Änderungsbedarfs auf Ebene der
Zielbestimmungen 128
a) Politische Netzausbauziele 128
b) Stärkere Bedeutung des Ende-zu-Ende-Verbunds
(umfassende Konnektivität) 129
c) Technische Entwicklungen 130
d) Schlussfolgerungen 131
4 Grundsatz der Technologieneutralität als
institutionalisierte Flexibilisierung des Rechtsrahmens 131
C Regulierungsinstrumente des Rechtsrahmens 134
I Einleitung 134
II Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands) 134
1 Regulierungsinstrumente der wettbewerbsfordernden
Marktregulierung 135
a) Wettbewerbsfordernde Vorleistungsregulierung (Art 9
bis 13 der Zugangsrichtlinie) 135
aa) Transparenzverpflichtungen (Art 9 der
Zugangsrichtlinie) 135
bb) Gleichbehandlungsverpflichtungen (Art 10 der
Zugangsrichtlinie) 136
cc) Verpflichtungen zur getrennten Buchführung (Art 11
der Zugangsrichtlinie) 137
dd) Zugangsverpflichtungen (Art 12 der
Zugangsrichtlinie) 138
ee) Verpflichtungen zur Preiskontrolle und
Kostenrechnung (Art 13 der Zugangsrichtlinie) 139
ff) Ausnahmeermächtigung (Art 8 Abs 3 UAbs 2
der Zugangsrichtlinie) 141
b) Wettbewerbsfordernde Endnutzermarktregulierung
(Art 17 der Universaldienstrichtlinie) 142
I X
Inhaltsverzeichnis
2 Sonstige Regulierungsinstrumente
a) Zugangsregulierung nach Art 4, 5 der Zugangsrichtlinie
aa) Verhandlungspflicht (Art 4 Abs 1 der
Zugangsrichtlinie)
bb) Befugnisse der Regulierungsbehörden (Art 5 der
Zugangsrichtlinie)
b) Infrastrukturmitnutzung nach Art 12 der
Rahmenrichtlinie
c) Kostensenkungsrichtlinie 2014/61 /EU
d) Universaldienst nach der Universaldienstrichtlinie
3 Kategorisierung und Zusammenspiel der
Regulierungsinstrumente
a) Kategorisierung der sonstigen Regulierungsinstrumente
b) Asymmetrische und symmetrische Regulierung?
c) Zusammenspiel der einzelnen Regulierungsinstrumente
aa) Konkrete Vorgaben im Rechtsrahmen
Verhältnis der wettbewerbsfördernden Marktregulierung
zur Ende-zu-Ende-Regulierung nach Art 5 Abs 1 der
Zugangsrichtlinie
Verhältnis der wettbewerbsfördernden Marktregulierung
zur netzausbaurelevanten Regulierung nach Art 12 der
Rahmenrichtlinie
Verhältnis der Regulierung nach dein Rechtsrahmen für
elektronische Kommunikation zur netzausbaurelevanten
Regulierung nach der Kostensenkungsrichtlinie
bb) Zusammenspiel aufgrund allgemeiner Mechanismen
Berücksichtigung alternativer Verpflichtungen bei
der Entscheidung über den Erlass von
Regulierungsmaßnahmen
Berücksichtigung alternativer Verpflichtungen bei der
Bestimmung beträchtlicher Marktmacht im Rahmen der
wettbewerbsfördernden Marktregulierung
III Reformbedarf im Bereich der wettbewerbsfördernden
Regulierung?
1 Netzausbau
a) Zusammenhang zwischen Netzausbau und
wettbewerbsfördernder Regulierung
X
Inhaltsverzeichnis
aa) Rechtliche Ausgestaltung im geltenden
Rechtsrahmen 171
bb) Regulierungsökonomische Zusammenhänge 172
cc) Theoretischer Zusammenhang zwischen Regulierung
und Investitionsanreizen 175
Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen
Breitbandnetzen auf die Investitionsanreize des Altsassen
in traditionelle Breitbandnetze 177
Investitionsanreize des Altsassen in Zugangsnetze der
nächsten Generation (NGA) 178
Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen
Breitbandnetzen auf Investitionsanreize der
Wettbewerber in traditionelle Breitbandnetze 180
Einfluss der Zugangsregulierung von traditionellen
Breitbandnetzen auf Investitionsanreize der
Wettbewerber in NGA-Breitbandnetze 182
Zwischenfazit 183
dd) Empirischer Zusammenhang zwischen Regulierung
und Investitionsanreizen 183
Studien mit negativem Zusammenhang zwischen
Zugangsregulierung und Breitbandpenetration/
Investitionen 184
Studien mit positivem Zusammenhang zwischen
Zugangsregulierung und Breitbandpenetration/
Investitionen 186
Bewertung und Zwischenfazit 188
ee) Schlussfolgerungen 190
b) Relevanz des Konzepts der „Investitionsleiter 192
c) Stärkere Regionalisierung der Regulierung insbesondere
in Form einer geographischen Preisdifferenzierung? 200
d) Stärkere Berücksichtigung von Risikoteilungsmodellen? 203
e) Verstärkter Übergang zu einer Ex-post-Regulierung? 215
aa) Begriffliche Klärung 215
bb) Vor-und Nachteile einer Ex-post-Regulierung 218
cc) Möglichkeiten einer Ex-post-Regulierung im
geltenden Rechtsrahmen 222
X I
Inhaltsverzeichnis
dd) Beschränkung auf wettbewerbsrechtliche
Ex-post-Regulierung? 224
ee) Verlagerung der Zuständigkeit fiir die
wettbewerbsrechtliche Ex-post-Regulierung? 225
Schaffung einer nachlaufenden
(„Cooling-off'-) Missbrauchsaufsicht 225
Schaffung einer vorlaufenden
(„Cooling-on-) Missbrauchsaufsicht 229
Exkurs: Regulierungsökonomische Kriterien zur
Beurteilung neu entstehender bzw „neuer Märkte 232
Etablierung einer umfassenden Missbrauchsaufsicht? 236
f) Regulierung von Ein-Netz-Gebieten und
Ko-Investments 236
g) Möglichkeiten und Grenzen eines
Regulierungsverzichts 239
Flexibilität 240
a) Stärkere Ausrichtung an Problemen auf den
Endnutzermärkten? 240
b) Weitere Komplexitätszunahme vs flexible
Anwendung der Regulierungsinstrumente 243
c) Forcierung der Anreizregulierung
(,,Yardstick-Regulierung) 245
d) Globale Preisobergrenzen („Price Caps) 246
e) Anpassung an konkret absehbare technische
Entwicklungen 248
Unilaterale Effekte 252
a) Entwicklung der wettbewerblichen
Rahmenbedingungen 252
b) Entwicklungen im Bereich des Fusionskontrollrechts 253
c) Sicherstellung der Erfassung einer erheblichen
Behinderung wirksamen Wettbewerbs durch unilaterale
bzw nicht koordinierte Effekte? 255
d) Bestimmung einer erheblichen Beeinträchtigung
wirksamen Wettbewerbs mit Hilfe des modifizierten
Lerner-Index 259
X I I
Inhaltsverzeichnis
e) Erfassung unilateraler bzw nicht koordinierter
Effekte im Rahmen der wettbewerbsfordernden
Marktregulierung 262
IV Reformbedarf im Bereich der netzausbaurelevanten
Regulierung? 265
1 Erweiterung des Universaldienstumfangs? 266
a) Aufbau hochleistungsfähiger Breitbandnetze 267
b) Mindestbreitbandzugang und Mobilfunkanschluss 268
2 Beihilferecht 269
3 Ergänzung des Universaldienstregimes um einen
Netzausbaumechanismus? 270
4 Weiterentwicklung der besonderen Instrumente zur
Erleichterung des Netzausbaus 272
5 Netzaufbauspezifische Heranziehung und/oder Aufwertung
von Art 5 Abs 1 der Zugangsrichtlinie? 275
V Reformbedarf im Bereich der Ende-zu-Ende- bzw
Konnektivitätsregulierung? 276
1 Klarstellung des Umfangs der marktmachtunabhängigen
Befugnisse 277
2 Ausbau der marktmachtunabhängigen Regulierung zur
Gewährleistung des Ende-zu-Ende-Verbunds? 278
VI Legislatorische Regelung des Zusammenspiels der
Regulierungsinstrumente 281
VII Exkurs: Nachfrageseitige Fördermaßnahmen als
komplementäres Instrument zur Förderung des Netzausbaus 284
D Prozedurale bzw institutionelle Fragestellungen 285
I Einleitung 285
II (Konsolidierungs-) Verfahren nach Art 7/7a der
Rahmenrichtlinie 285
1 Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands) 286
a) Anwendungsbereich 286
b) Grundsätzlicher Ablauf (Art 7 Abs 3 der
Rahmenrichtlinie) 289
c) Besonderheiten im Kontroll- bzw Vetoverfahren
(Art 7 Abs 4 bis 6 der Rahmenrichtlinie) 289
XIII
Inhaltsverzeichnis
d) Besonderheiten im Koordinierungsverfahren (Art 7a
der Rahmenrichtlinie) 292
e) Durchfuhrungsbestimmungen 296
2 Funktion des Konsolidierungsverfahrens im Rechtsrahmen
für elektronische Kommunikation 297
3 Identifizierung von Optimierungspotential 301
a) Potentieller Reformbedarf 301
aa) Aufwand und Verzögerungspotential 301
bb) Begrenzte Wirksamkeit 302
cc) Konfliktträchtige Verfahrensgestaltung 304
b) Reform der Verfahrensgestaltung 306
aa) Ausweitung des Vetoverfahrens auf
Abhilfemaßnahmen („Veto on Remedies)? 306
bb) Weiterentwicklung von GEREK zu einer
Regulierungsagentur? 309
Fehlender Reformbedarf 310
Rechtliche Rahmenbedingungen 311
cc) Vereinheitlichung des Konsolidierungsverfahrens
durch Abschaffung des Veto Verfahrens 316
dd) Verzahnung mit dem Konsultationsverfahren 317
ee) Änderung des Kreises der
Stellungnahmeberechtigten 319
ff) Abschwächung des konfliktträchtigen
Berücksichtigungsmaßstabs 320
gg) Abschaffung des Konsolidierungsverfahrens? 321
c) Reform des Anwendungsbereichs 322
aa) Klarstellung der Akzessorietät zum
Konsultationsverfahren 322
bb) Beschränkung auf besonders binnenmarktrelevante
Maßnahmen 323
cc) Beschränkung auf Änderungen des geltenden
Regulierungsrahmens? 327
dd) Herausnahme von Umsetzungsmaßnahmen 330
III Harmonisierungsmaßnahmen der Kommission nach
Art 19 der Rahmenrichtlinie 332
1 Normativer Ausgangspunkt (Analyse des Ist-Zustands) 332
X I V
r
I
Inhaltsverzeichnis
2 Funktion der Harmonisierungsmaßnahmen im
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation 334
3 Identifizierung von Optimierungspotential 335
a) Potentieller Reformbedarf 335
b) Weitere Stärkung der Verbindlichkeit? 335
c) Reformbedarf in Bezug auf
Harmonisierungsentscheidungen nach Art 19
Abs 3 der Rahmenrichtlinie 338
aa) Abschaffung der Möglichkeit verbindlicher
Harmonisierungsentscheidungen 338
bb) Anwendungsbereich von Art 19 Abs 3 lit a der
Rahmenrichtlinie 341
cc) Stärkung der Akzessorietät von
Harmonisierungsentscheidungen 345
d) Abschwächung des konfliktträchtigen
Berücksichtigungsmaßstabs 346
e) Änderung des Rechtssetzungsverfahrens 346
E Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 350
I Zielbestimmungen des Rechtsrahmens 350
II Regulierungsinstrumente des Rechtsrahmens 354
1 Wettbewerbsfördernde Marktregulierung 355
2 Netzausbaurelevante Regulierung 359
3 Ende-zu-Ende- bzw Konnektivitätsregulierung 360
4 Legislatorische Regelung des Zusammenspiels der
Regulierungsinstrumente 361
III Prozedurale bzw institutionelle Fragestellungen 361
Sachregister 367
X V |
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