Denkmalschutz und Eigentumsgewährleistung im deutschen und russischen Recht: eine rechtsvergleichende Darstellung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen und dem Gebiet Leningrad
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2010
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Denkmalschutz und
Eigentumsgewährleistung im deutschen und
russischen Recht
Eine rechtsvergleichende Darstellung unter besonderer
Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen und
dem Gebiet Leningrad
Inaugural-Dissertation
zur Erlangung des Grades eines Doktors
der Rechte
durch die
Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät
der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität
Bonn
vorgelegt von Dimitrij Davydov
aus
INHALTSÜBERSICHT
INHALTSVERZEICHNIS II
ABKÜRZUNGSVERZEICIINIS XVI
TEIL 1 1
TEIL 2 4
TEIL 3 11
TEIL 4 79
TEIL 5 165
ANHANG 181
I
INHALTSVERZEICHNIS
TEIL 1 EINFÜHRUNG 1
1 ANLASS UND GEGENSTAND DER ARBEIT I
1 1 DENKMALDIALOG DEUTSCHLAND-RUSSLAND 1
1 2 RECHTLICHE ASPEKTE 1
2 FORSCHUNGSSTAND 2
2 1 DEUTSCHLAND 2
2 2 RUSSLAND 3
TEIL 2 RAHMENBEDINGUNGEN 4
1 VORÜBERLEGUNG 4
2 VERGLEICIISFAKTOREN 4
2 1 DENKMALBESTAND 4
211 Bestand in Deutschland 4
212 Bestand in Russland 4
2121 Landesweiter Denkmalbestand 4
2122 Denkmalbestand im Gebiet Leningrad 5
2123 Zwischenergebnis 5
213 Stellungnahme 5
2 2 EIGENTUMSVERHÄLTNISSE 6
221 Schutz des Individualeigentums 6
222 Eigentumsverhältnisse in Deutschland 6
223 Eigentumsverhältnisse in Russland 6
2 3 STAATLICHER SCHUTZ DES DENKMALBESTANDES 7
231 Nationales Recht 7
2311 Entwicklung in Deutschland 7
23111 Anfänge des Denkmalrechts 7
23112 Entwicklung im Deutschen Reich 8
23113 Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland 8
23114 Entwicklung in der Deutschen Demokratischen Republik 9
2312 Entwicklung in Russland 9
23121 Russisches Reich 9
23122 Entwicklung nach 1917 10
II
23123 Entwicklung nach 1991 10
2 4 SCHLUSSFOLGERUNG 10
TEIL 3 RECHTSLAGE IN DEUTSCHLAND 11
1 DENKMALSCHUTZ UND DENKMALPFLEGE IM DEUTSCHEN RECHT II
LI VERORTUNG IMGRUNDGESETZ 11
111 Denkmalschutz als Staatsziel des Bundes 11
1111 Staatsziel Denkmalschutz 11
1112 Staatsziel Kulturschutz 11
112 Denkmalschutz als Kompetenz des Bundes 12
1121 Denkmalschutz als Kulturgutschutz 12
1122 Denkmalschutz als Bodenschutz 13
1123 Ungeschriebene Kompetenz für Denkmalschutz 13
113 Fazit 14
1 2 VERANKERUNG IM EINFACHEN BUNDESRECHT 14
121 Berücksichtigung des Denkmalschutzes im Bundesrecht 14
122 Städtebauliches Erhaltungsrecht 15
1 3 VERANKERUNG IM LANDESRECHT 15
131 Landesverfassungen 15
1311 Inhalt der Verfassungsbestimmungen 15
1312 Bedeutung der Verfassungsbestimmungen 16
132 Denkmalschutzgesetze 16
1321 Denkmalbegriff 17
13211 Definition 17
13212 Denkmalfähigkeit und Denkmalwürdigkeit 17
1322 Denkmalarten 17
13221 Baudenkmäler 18
13222 Bodendenkmäler 18
13223 Bewegliche Denkmäler 19
1323 Aufgaben 19
1 4 DENKMALSCHUTZ UND DENKMALPFLEGE ALS GEMEINWOHLBELANG 20
141 Inhalt des Gemeinwohlbelangs 20
1411 Erhaltung von Denkmälern und Ensembles , 20
1412 Bewahrung des kulturellen Erbes 20
142 Gewicht als Gemeinwohlbelang 21
III
1421 Hochrangigkeit von Denkmalschutz und Denkmalpflege 21
1422 Vorrangigkeit von Denkmalschutz und Denkmalpflege 22
1423 Fazit 23
143 Anspruch auf Denkmalschutz und Denkmalpflege 23
1431 Anspruch auf Unterschutzstellung 23
1432 Anspruch auf Abwehr von Beeinträchtigungen 24
1433 Allgemeiner Anspruch auf Denkmalschutz 24
2 EIGENTUMSGARANTIE UND EIGENTUMSSCIIUTZ 25
2 1 SCHÜTZGUT UND FUNKTION DER EIGENTUMSGARANTIE 25
211 Eigentumsbegriff 25
212 Funktion der Eigentumsgarantie 26
213 Sozialbindung 27
2 2 STRUKTUR DER EIGENTUMSGARANTIE 28
221 Gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art 14 I 2 GG) 28
222 Enteignung (Art 14 III GG) 29
2221 Gemeinwohlerfordernis 29
2222 Junktimklausel 30
2 3 EIGENTUMSSCHUTZ 31
231 Frühere Eigentumsdogmatik 31
2311 Abgrenzungstheorien 31
23111 Sonderopfertheorie 31
23112 Theorie der Pflichtigkeit kraft Situationsgebundenheit 32
23113 Schweretheorie 33
23114 Privatniitzigkeitstheorie 34
2312 Entschädigung 34
232 Neue Eigentumsdogmatik 34
2321 Enteignung 35
2322 Inhalts- und Schrankenbestimmung 36
2323 Entschädigung 37
233 Kritik und Stellungnahme 37
2331 Konturen des Eigentumsbegriffs 38
2332 Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung 38
2333 Rechtsnatur des Übernahmeanspruchs 40
3 EIGENTUMSRELEVANZ DES DENKJVIALRECHTS 41
IV
3 1 INTERESSEN DES EIGENTÜMERS 41
311 Bauinieresse 41
312 Nutzungsinteresse 42
313 Erhaltungsinteresse? 42
3 2 PFLICHTEN DES EIGENTÜMERS 43
321 Erhaltung 43
3211 Instandsetzung 43
3212 Instandhaltung 43
3213 Schutz vor Gelahrdung 44
322 Nutzung 44
3221 Inhalt 44
3222 Reichweite 45
323 Veränderung 46
3231 Veränderung des Denkmals 46
3232 Veränderung der Umgebung 46
3233 Änderung des Standorts 47
3234 Änderung der Nutzung 47
3235 Eingriffe in Bodendenkmäler 48
324 Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit 48
325 Anzeige- und Auskunllserstattung 49
326 Durchsetzung denkmalrechtlicher Pflichten 49
3261 Verwaltungszwang 49
3262 Enteignung 49
32621 Voraussetzungen 50
32622 Begünstigte 50
32623 Entschädigung 51
3263 Sicherung denkmalwerter Funde 52
32631 Ablieferung 52
32632 Originärer Eigentumserwerb der öffentlichen Hand 52
4 GRENZEN DER DENKMALRECIITLICHEN PFLICHTEN 53
4 1 RECHTSDOGMATISCHE EINORDNUNG 53
4111 Denkmalschutz als Sonderopfer 54
4112 Denkmaleigenschaft als Situation des Eigentums 54
4113 Zumutbarkeit für den Eigentümer 55
V
412 Neue Eigentumsdogmatik
4 2 RECHTMÄßIGKEIT DER INANSPRUCHNAHME
421 Sozialer Bezug
422 Grenze: Kernbereich der Eigentuinsgarantie
4221 Fehlen einer sinnvollen Nutzung
42211 Sinnvolle Nutzung
42212 Denkmal freundlicher Eigentümer
4222 Fehlende Veräußerbarkeit
423 Zumutbarkeit und Wirtschaftlichkeit
4231 Wirtschaftliche Verhältnisse des Eigentümers
4232 Inanspruchnahme von Fördermöglichkeiten
42321 Gewährte Förderung
42322 Entgangene Förderung
42323 Künftige Förderung
4233 Umstände des Erwerbs
4234 Verhalten nach dem Erwerb
4235 Veräußerbarkeit des Denkmals
4236 Darlegungslast
4 3 ÜBERSCHREITUNG DER ZULÄSSIGEN INANSPRUCHNAHME
431 Ausgleichsmaßnahmen
4311 Reale Vermeidung
4312 Finanzieller Ausgleich
43121 Finanzielle Zuwendungen
43122 Nachträgliche Entschädigung
43123 Zugleich-Entscheidung
432 Erteilung der Genehmigung
4321 Ausdrückliche Regelung
4322 Verfassungskonforme Auslegung
4323 Grenzen verfassungskonformer Auslegung
433 Enteignung und Übernahme
4331 Enteignung
4332 Übernahme
4 4 RECHTSPRAXIS
441 Unterschulzstellung und Außerschutzsteilung
4411 Unterschutzstellung
VI
4412 Löschung 71
442 Erlaubnispflichtige Maßnahmen 72
4421 Abbruch und Entkernung 73
4422 Sanierung und Ausbau 75
443 Unerlaubte Handlungen 76
444 Fazit 77
4 5 FAZIT 77
TEIL 4 RECHTSLAGE IN DER RUSSISCHEN FÖDERATION 79
1 GRUNDZÜGE DER RUSSISCHEN RECHTSORDNUNG 79
1 1 STAATSORGANISATION 79
111 Staatsdefinition 79
112 Föderationsorgane 79
113 Föderationssubjekte 79
1131 Allgemeines 79
1132 Gebiet Leningrad 80
1 2 GESETZGEBUNG IN DER RUSSISCHEN FÖDERATION 80
121 Kompetenzen 80
122 Rechtsetzungskompetenz 80
1221 Legislative 81
1222 Exekutive 81
12221 Präsident der Russischen Föderation 81
12222 Regierung 82
12223 Ministerien und Föderale Behörden 82
1223 Normenhierarchie 82
1224 Rechtsetzung in den Föderationssubjekten 82
2 DENKMALSCHUTZ UND DENKMALPFLEGE IN DER RUSSISCHEN
RECHTSORDNUNG 83
2 1 KOMPETENZEN 83
211 Grundlagen der Kultur 83
212 Gemeinsame Fragen der Kultur 83
2 2 NORMATIVE VERANKERUNG 84
221 Rechtsquellen in Übersicht 84
222 Verfassung der Russischen Föderation 84
2221 Zugang zu Kulturgütern 85
VII
2222 Erhaltung des historischen und kulturellen Erbes 86
223 Kulturgrundlagengesetz (1992) 86
2231 Regel ungsprogramm 86
2232 Folgeregelungen 87
2233 Denkmalschutzrelevante Vorschriften 87
22331 Denkmalschutz im Kontext des Kulturverwaltungsrechts 87
22332 Eigentum an Kulturgütern 87
224 Denkmalschutzgesetz (2002) 88
2241 Ursprung und Entstehung 88
2242 Systematik 88
2243 Schutzgut 88
22431 Objekte des kulturellen Erbes 89
22432 Differenzierung nach Bedeutungsgraden 90
22433 Differenzierung nach Schutzstatus \ 91
22434 Binnendifferenzierung 91
22435 Historische Siedlungen 92
2244 Hoheitliche Aufgaben 92
22441 „Staatlicher Schutz 93
22442 „Erhaltung, Nutzung und Popularisierung 93
2245 Zuständigkeiten 93
2246 Fortgeltung des alten Rechts 94
22461 Genehmigungsverfahren 94
2246 Erfassung von Denkmälern im Privateigentum 94
225 Weitere föderale Gesetze 95
2251 Städtebaugesetzbuch 95
2252 Bodengesetzbuch 95
22521 Verkehrsfähigkeit 96
22522 Nutzungsmodalitäten 96
2253 Zivilgesetzbuch 97
22531 Schatzfund 97
22532 Auslösung verwahrloster Kulturgüter 98
2254 Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht 98
22541 Strafrechtliche Haftung 98
22542 Ordnungsrechtliche Haftung 99
226 Untergesetzliche Akte 99
VIII
2261 Denkmalgrundordnung v 16 09 1982 99
22611 Ursprung und Entstehung 99
22612 Aktueller Geltungsumfang 100
22613 Erfassung von Denkmälern (Nr 13 - 25) 100
22614 Schutzdokumente (Nr 59 - 70) 100
2262 Kulturerbegrundordnung vom 30 11 1992 101
227 Regionale Gesetzgebung 101
2271 Oberblick 101
2272 Gesetzgebung des Gebiets Leningrad 103
22721 Denkmalschutzgesetz 103
22722 Regionale Denkmalschutzbehörde 103
22723 Regierung des Gebiets Leningrad • 103
2 3 TERMINOLOGIE DES DENKMALRECHTS 104
231 „Kulturelles Erbe und „Kulturgut 104
2311 „Kulturelles Erbe 104
2312 „Kulturgut 104
232 „Kulturgüter 105
2321 Zugang zu Kulturgütern 105
2322 Auslösung von Kulturgütern 105
23221 Kulturgüter als Sachen 105
23222 Kulturgüter als Denkmäler 106
23223 Kulturgüter als „besonders wertvolle Denkmäler 106
2323 Bergung von Kulturgütern 107
233 „Geschichts- und Kulturdenkmäler 107
234 Fazit 108
2 4 VERWALTUNGSSTRUKTUR 108
241 Föderale Ebene 108
2411 „Administrative Zersplitterung 108
2412 Ministerium für Kultur der Russischen Föderation 109
2413 Föderaler Dienst für Kulturgüterschutz 109
24131 Entstehungsgeschichte 109
24132 Aufgabenbereich 110
242 Regionale Denkmalschutzbehörden 110
2421 Organisationsformen 110
2422 Auswirkungen der Gesetzesnovelle 2007 111
IX
2 DENKMALSCHUTZ UND EIGENTUMSGEWÄHRLEISTUNG 111
3 1 EIGENTUMSSCHUTZ IM RUSSISCHEN RECHT 111
311 Konstitutionelle Verankerung 111
3111 Systematik der Eigentumsgarantie 111
3112 Funktion der Eigentumsgarantie 112
31121 Subjektives Recht 112
31122 Objektive Ciarantie 113
3113 Reichweite der Eigentumsgarantie 113
31131 Historische Auslegung 113
31132 Systematische Auslegung 114
31133 Zwischenergebnis 115
3114 Schranken der Eigentumsgarantie 115
31141 Allgemeine Schranken 115
31142 Besondere Schranken 116
31143 Binnenverhältnis 116
3115 Enteignung 117
31151 Rechtsgrundlage 117
31152 Richtervorbehalt 117
31153 Entschädigungspflicht 119
3116 Kembereich der Eigentumsgarantie 119
3 1 1/6 1 Herleitung aus der Wesensgehaltsgarantie 119
31162 Herleitung aus der „Trias der Rechtspositionen 120
31163 Fazit 121
312 Einfachgesetzliche Ausprägung 121
3121 Inhalt des Eigentumsrechts 121
31211 „Trias der Rechtspositionen 121
31212 Eigentum als „Wohl und „Last 122
3122 Grenzendes Eigentumsrechts 122
31221 Beschränkungen 122
31222 Belastungen 123
3123 Zwangsweise Aufhebung des Eigentumsrechts 123
31231 Rechtsgrundlage 123
31232 Verfassungsmäßige Rechtfertigung 124
3 2 DENKMÄLER IM PRIVATEIGENTUM 125
321 Rechtslage in der UdSSR 125
X
322 Rechtslage in der Russischen Föderation 125
323 Privatisierung von Denkmälern 126
3221 Privatisierungsverbot 126
3222 Teilaufhebung des Verbots 126
32221 Dekrete des Präsidenten 126
32222 Privatisierungsgesetz 127
3223 Privatisierungsmoratorium 127
3224 Aufhebung des Moratoriums 128
3225 Eigentum an Bodendenkinälern 128
32251 Gesetzliche Vorgaben 128
32252 Das Recht am Schatzfund 129
3226 Entstaatlichung von sakralen Denkmälern 130
32261 Rechtsgrundlage 130
32262 Verfügung JV» 281 130
32263 Verfahrensvorschriften 131
32264 Aktuelle Rechtslage 131
3227 Resümee 132
3 3 GESETZLICHE RESTRIKTIONEN 132
331 Handlungsgebote 133
3311 Erhaltung 133
33111 Instandhaltung und Instandsetzung 133
33112 Grenzen der Erhaltungspflicht 133
3312 Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit 133
332 Verbote 133
3321 Veränderung 133
33211 Veränderung des Denkmals 133
33212 Veränderung der Umgebung 134
33213 Grenzen des VeränderungsVerbots 134
3322 Nutzung 134
33221 Nutzung nach freiem Ermessen 134
33222 Denkmal gerechte Nutzung 134
33223 Nutzung des Grundstücks 135
33224 Grenzen des Nutzungsregimes 136
333 Rechtliche Würdigung 136
3331 Gesetzeswortlaut 136
XI
3332 Beschränkungen des Eigentumsrechts
33321 Föderales Gesetz
33322 Legitimes Ziel
3333 Belastungen des Eigentums
3334 Schlussfolgerung
3 4 SCHUTZVERPFLICHTUNG
341 Rechtsgrundlage
342 Inhalt der Schutzverpflichtung
343 Rechtsnatur der Schutzverpflichtung
3431 Schutzverpflichtung als Vertrag
34311 Herleitung
34312 Gegenseitigkeit
34313 Freiwilligkeit
3432 Schutzverpflichtung als Verwaltungsakt?
3433 KONSEQUENZEN
3 5 ENTEIGNUNG
351 Auslösung unwirtschaftlich unterhaltener Kulturgüter
3511 Tatbestandsvoraussetzungen
35111 Kulturgüter
35112 Unwirtschaftlicher Unterhalt
35113 Bedeutungsverlust
3512 Rechtsfolge
35121 Klagebefugnis
35122 Auswahl der Verfahrensweise
3513 Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht
35131 Grundrechtseingriff
35132 Rechtfertigung
35133 Vereinbarkeit mit Art 35 Abs 3 Verfassung RF
352 Enteignung nach Art 54 DenkmalG RF
3521 Tatbestandsvoraussetzungen
35211 Eingetragene Denkmäler und Bodendenkmäler
35212 Unsachgemäßer Unterhalt
3522 Rechtsfolge
35221 Klagebefugnis
35222 Verfahrensart
XII
3523 Konfiskation 151
3524 Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht 152
35241 Grforderlichkeit 152
35242 Entschädigung 152
3525 Vereinbarkeit mit dem Zivilgesetzbuch 152
35251 Zulässigkeit der Enteignung 152
35252 Konkretisierung des Art 240 ZGB RF? 153
35253 Requisition 153
35254 Konfiskation 153
35255 Fazit 154
3 6 AUSGLEICHSREGELUNGEN 154
361 Ausnahme- und Befreiungsregelungen 154
362 Finanzieller Ausgleich 155
3621 Instandsetzung des Denkmals 155
3622 Schadenersatz 155
363 Steuerliche Vorteile 156
3631 Mehrwertsteuer 156
3632 Vermögenssteuer 157
3633 Grundsteuer 157
3634 Einkommensteuer 157
36341 Natürliche Personen 158
36342 Juristische Personen : 158
36343 Fazit 158
364 Entlastung des Denkmalpächters 158
3641 Ermäßigter Pachtzins 159
3642 Ersatz von Aufwendungen 159
365 Schlussfolgerung 159
3 7 RECHTSPRAXIS 160
371 Abbruch und Entkernung 160
372 Unterschutzstellung und Löschung 160
373 Unerlaubte Handlungen 161
374 Fazit 163
4 FAZIT 163
TEIL 5 RECHTSVERGLEICHENDE GEGENÜBERSTELLUNG 165
XIII
1 BEFUND 165
1 1 DENKMALSCHUTZ UND DENKMALPFLEGE 165
111 Schutzgut „Denkmal 165
1111 Definition 165
1112 Innere Systematik 165
1113 Wertigkeitsstiifen und Schutzstatus 166
112 Gemeinwohlbelang „Denkmalpflege 167
1121 Normative Verankerung 167
1122 Stellenwert 168
1 2 EIGENTUMSSCHUTZ : 168
121 Eigentumsgarantie: Schutzgut und Funktion 168
122 Grenzen des Eigentumsschutzes 169
123 Rechtsschutz und Ausgleich 170
1 3 DENKMALSCHUTZ UND EIGENTUM 171
131 Eigentum an Denkmälern 171
132 Pflichten des Eigentümers 172
1321 Erhaltung 172
1322 Nutzung 172
1323 Veränderung 173
1324 Zugang der Öffentlichkeit 173
1325 Rechtssystematische Einordnung und Rechtfertigung 174
133 Enteignung 175
134 Ausgleichsmechanismen 176
1341 Zuschüsse und Zuwendungen 176
1342 Steuerliche Vorteile 177
1343 Entschädigung 177
2 AUSWERTUNG 178
3 RESÜMEE 179
ANHANG 181
A FÖDERALES GESETZ JV» 73 „ÜBER DIE OBJEKTE DES KULTURELLEN
ERBES (GESCIIICHTS- UND KULTURDENKMÄLER) DER VÖLKER DER
RUSSISCHEN FÖDERATION 181
XIV
B GEBIET LENINGRAD GEBIETSGESETZ JV» 105 „ÜBER DIE OBJEKTE DES
KULTURELLEN ERBES (GESCHICLLTS- UND KULTURDENKMÄLER) DES
GEBIETS LENINGRAD 209
C GESETZLICHE REGELUNGEN ZUM DENKMALSCHUTZ IM ÜBERBLICK 213
D LITERATURVERZEICHNIS 222
DEUTSCHSPRACHIGE LITERATUR 222
RUSSISCHSPRACHIGE LITERATUR 231
XV |
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