Administracja świadcząca: kształtowanie się idei organizatorskiej funkcji państwa w Polsce Ludowej (1944 - 1989)
Gespeichert in:
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| Format: | Buch |
| Sprache: | Polnisch |
| Veröffentlicht: |
Poznań
Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza
2006
|
| Ausgabe: | Wyd. 1. |
| Schriftenreihe: | Prawo / Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
158 |
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| Beschreibung: | Zsfassung in dt. Sprache u.d.T.: Die leistende Verwaltung. - Akty prawne s. 256-[262] |
| Umfang: | 267, [1] s. 24 cm |
| ISBN: | 8323216754 |
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Datensatz im Suchindex
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Zagadnienia wstępne
............................................... 7
Objaśnienia skrótów
................................................ 23
Rozdział I. ROLA PAŃSTWA SOCJALISTYCZNEGO W PROCESIE ZASPOKAJANIA POTRZEB
. 25
1.
Socjalistyczny typ państwa. Charakterystyka rozwoju państwa socjalistycznego
w ujęciu klasyków i ideologów marksizmu
........................... 25
2.
Zaspokajanie potrzeb w ideologii marksistowskiej
...................... 29
3.
Ewolucja rozwoju państwa socjalistycznego. Przykład polski
.............. 37
4.
Funkcje państwa socjalistycznego w zakresie zaspokajania potrzeb
.......... 43
Rozdział
II.
POJĘCIE ADMINISTRACJI ŚWIADCZĄCEJ
.......................... 48
1.
Administracja państwowa czy publiczna
............................. 48
2.
Administracja świadcząca jako element materialnej definicji administracji
..... 49
3.
Administracja świadcząca jako funkcja administracji państwa socjalistycznego
. 59
4.
Administracja świadcząca jako efekt podziału administracji z uwagi na odno¬
szące się do praw i obowiązków jednostki skutki prawne działań administracji
. 66
Rozdział III. ROZSTRZYGNIĘCIE POLITYCZNE. PODSTAWOWE ZASADY USTROJU
ADMINISTRACJI
.................................................... 68
1.
Wprowadzenie
............................................... 68
2.
Katalog zasad
................................................ 73
Zasada kierowniczej roli partii
.................................... 73
Zasada udziału mas w rządzeniu -demokratyzm socjalistyczny
............ 79
Zasada działalności planowej
..................................... 95
Zasada centralizmu demokratycznego
.............................. 100
Zasada praworządności socjalistycznej
.............................. 109
3.
Znaczenie praktyczne zasad ustrojowych
............................ 118
Rozdział
IV.
PODSTAWY PRAWNE I FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI ŚWIADCZĄCEJ
. 120
1.
Klasowy charakter prawa administracyjnego
.......................... 120
2.
Ustawa zasadnicza
............................................ 122
3.
Doktryna „samowładztwa administracji
............................ 123
4.
Formy działania
.............................................. 127
5.
Ciągi działań
................................................. 132
Rozdział
V.
PODMIOTY ŚWIADCZĄCE
.................................... 134
1.
Przedsiębiorstwo państwowe
..................................... 134
2.
Zakłady
.................................................... 145
Model: „socjalistyczny uniwersytet
................................ 150
3.
Organizacje społeczne
.......................................... 167
Model: związki zawodowe
....................................... 170
Rozdział
VI.
TREŚĆ STOSUNKÓW PRAWNYCH RELACJI ZASPOKAJANIA POTRZEB
...... 176
1.
Wprowadzenie
............................................... 176
2.
Obowiązki publicznoprawne w sferze administracji świadczącej
............ 179
Obowiązek szkolny
............................................ 185
Obowiązki z zakresu ochrony zdrowia
.............................. 186
3.
Ograniczanie własności formą zaspokajania potrzeb
.................... 188
Rozdział
VII.
PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE
............................ 200
1.
Wprowadzenie
............................................... 200
2.
Klasyczna teoria publicznych praw podmiotowych
..................... 201
3.
Teoria publicznych praw podmiotowych w Polsce Ludowej
............... 207
4.
Prawa podmiotowe. Zagadnienia szczegółowe
........................ 221
Rozdział
VIII.
REFLEKS PRAWA PRZEDMIOTOWEGO
.......................... 235
1.
Wprowadzenie. Teoria klasyczna
.................................. 235
2.
Refleks prawa przedmiotowego w praktyce ustawodawcy ludowego
........ 238
REFLEKSJE KOŃCOWE
................................................ 242
Bibliografia
...................................................... 245
Akty prawne
...................................................... 256
Ustawy
...................................................... 256
Dekrety
...................................................... 258
Rozporządzenia
................................................ 259
Uchwaîy
..................................................... 260
Okólniki, instrukcje, zarządzenia
.................................... 261
Orzecznictwo
..................................................... 263
Naczelny Sąd Administracyjny
..................................... 263
Sąd Najwyższy
................................................. 263
Sąd Apelacyjny
................................................. 263
Trybunał Konstytucyjny
.......................................... 263
Die leistende Verwaltung. Die Herausbildung der organisatorischen Funktion des
Staates in der Volksrepublik Polen (Zusammenfassung) .................. 265
DIE LEISTENDE VERWALTUNG.
DIE HERAUSBILDUNG
DER ORGANISATORISCHEN FUNKTION
DES STAATES IN DER VOLKSREPUBLIK
POLEN
Zusammenfassung
Obwohl die theoretischen Grundlagen der „leistenden Verwaltung in der Kon¬
struktion des „öffentlichen Dienstes
(public service)
aus der französischen Verwaltungs¬
rechtstheorie der 20er und 30er Jahre des 20. Jahrhunderts sowie in Arbeiten des deut¬
schen Verwaltungsrechtlers Ernst Forsthoff gesehen wurden, galt der sozialistische Staat
als Subjekt, welches in seinem Handeln über den traditionellen Aktivitätsbereich des
kapitalistischen Staates hinausgeht. Sein Aufgabenbereich reichte von der direkten Er¬
füllung der Bedürfnisse der Gesellschaft bis hin zur Verwaltung in Sachen nicht nur
Wirtschaft, sondern auch Gesundheit, Kultur oder Bildung.
Zur Regel der Entwicklung des sozialistischen Systems sollte die Verringerung der
Staatsaktivität im Bereich der Reglementierung und Ordnung werden bei gleichzeitigem
und ständigem Wachsen der Bedeutung der wirtschaftlich-organisatorischen und kultur¬
erzieherischen Funktion des Staates. Die Erfüllung der materiellen und geistigen Bedürf¬
nisse des Einzelnen bildete doch das fundamentale Ziel des Sozialismus.
Auf diese Art und Weise kam neben der herkömmlichen Polizei mit doppelter Kraft
die neue, leistende Funktion der Verwaltung des sozialistischen Staates zum Vorschein,
die darin bestand, die primären Bedürfnisse der Bevölkerung im Massenmaßstab zu
erfüllen. Parallel dazu gewann an Bedeutung die Rolle des Organisators dieser Prozesse -
des Staatsapparats, insbesondere der Staatsverwaltung. Bereits seit Anfang der 60er Jahre
erfolgte in der Rechtswissenschaft immer deutlicher die Ausgliederung der leistenden
Verwaltung und in den 80er Jahren war dies eine übliche Praktik.
Der Bereich der Staatsaktivität war verhältnismäßig einheitlich verstanden: Es ging
um direkte Erfüllung der als notwendig anerkannten materiellen und intellektuellen
Bedürfnisse des Einzelnen.
Der Bereich der „notwendigen Bedürfnisse war wiederum vom Inhalt der Ideologie
abhängig. Die Klassiker des Marxismus haben keinen enumerativen Katalog von diesen
265
geschaffen. Die Marxisten versuchten diese Unzulänglichkeit mit dem Argument zu
überwinden,
dass
es sich um „authentische , mit dem Wesen der Menschlichkeit über¬
einstimmende Bedürfnisse handelt. Doch außerhalb des oben erwähnten, durch Rechts¬
wissenschaft bestimmten Bereiches blieb die für die Entwicklung des Einzelnen prinzi¬
pielle Erfüllung des Arbeitsbedürfnisses.
Die wesentliche Ratio der Konzeption der leistenden Verwaltung ist eine „gewisse
Fülle von Gütern, über die der Staat verfügt . Die Annahme,
dass
es diese Fülle von den
dem Einzelnen zu Verfügung stehenden Gütern - ohne jeglichen Hinweis auf deren Her¬
kunft - gibt, ist für alle gemeinschaftlichen Sozialutopien einschließlich Marxismus cha¬
rakteristisch. Doch diese romantische und verführerische Vision ließ sich in der Wirk¬
lichkeit des realen Sozialismus nicht realisieren. Nach Meinung des Autors dieser Studie
hatten die Regelungen im Bereich der Bedürfnisstillung durch den realsozialistischen
Staat den Charakter eines besonderen Instruments der sozialen Kontrolle, da sie eine der
Formen einer arbiträren „Herrschaft der sozialistischen Macht darstellten. Darüber
schrieb W. Dawidowicz in der Glosse zu einer der bahnbrechenden Entscheidungen des
Obersten Verwaltungsgerichts von 1981: „Die Bürger wollen von den „Herrschenden
keine Wohltaten annehmen, wenn dabei gegen die gesellschaftlich anerkannten Werte
verstoßen wird . Der Staat schützt bekanntlich am besten die ökonomischen Belange
seiner Bürger, indem er deren Inhalt in Form von subjektiven Rechten sichert. Der Ge¬
setzgeber des sozialistischen Polens hat sich einer solchen Initiative enthalten. Und so hat
sich unter Verwaltungsbeamten die Annahme verbreitet,
dass
die Aktivität im Bereich
der Bedürfnisstillung ein Anzeichen einer besonderen Gunst oder Freigebigkeit sein kann
- oder gar ist. Dieser rückläufige Feudalismus behandelt den Einzelnen nicht als Subjekt,
sondern als Objekt, als Untertanen, dem Gehorsam und Loyalität abverlangt werden
darf. Der Machtetablierung verhalf die Realisation der leistenden Funktion, wobei die
Willkür bei der Bedürfnisstillung diese Etablierung verstärkte, weil eben das Fehlen
klarer Regeln den Einzelnen zu Gehorsam und Loyalität zwingen konnte. Gleichzeitig
- hat man versucht, die zweite Idee des Sozialismus ins Leben zu rufen, nämlich die der
Bedürmisstillung dienende Enteignungen, welche „den Kapitalisten die Macht über die
Produktionsmittel entzogen . Darüber schrieb
Janusz Łętowski:
„In diesem Bereich (dem
der Verwaltungsleistungen - J.W.O.) herrscht zum großem Teil eine materielle und ver¬
fahrensrechtliche Leere... Es herrscht vielmehr Willkür vor... Bereits früher wurde davor
gewarnt,
dass
Willkür und rechtliche Relativierung von subjektiven Rechten in Bezug auf
die Öffentlichkeit auf Seiten des Staates leicht zur Entstehung eines starken und auf Recht
fußenden (was äußerst wichtig ist) Organismus führt, der einen autoritären und totalitä¬
ren Charakter hat . . .
Deshalb wurde für die Charakterisierung des Systems in Polen der Begriff „Totalita-
rismus verwendet.
Es scheint,
dass
seit der Erarbeitung eines ideologischen Musters in den 50er Jahren
als besonderes und notwendiges Merkmal des Totalitarismus nach öffentlicher Meinung
(nicht zuletzt auch dank Hannah Arendt) die Anwendung des direkten Terrors durch
Machtinhaber galt, und dies unabhängig davon, ob der Terror ideologische Feinde traf
oder ob er ausschließlich zwecks Einschüchterung der Gesellschaft „blindlings ausgeübt
wurde. Diesem Gedankengang folgend entspricht der Staat, in dem der direkte Terror
nicht mehr Hauptinstrument der gesellschaftlichen Kontrolle ist, folglich nicht mehr dem
266
Idealtyp von Totalitärstaat. Das totalitäre System verwandelt sich also in einen „harten
(Jan Baszkiewicz) oder „postkommunistischen
(Andrzej Walicki)
Autoritarismus. Diese
Bemerkungen beziehen sich auf die politischen Realien im gesamten Ostblock, ein¬
schließlich der Sowjetunion. Wenn man sich also nach dieser Prämisse richtet, kann man
die Frage, ob das Polen der Nachkriegszeit ein Totalitärstaat war, ausschließlich in bezug
auf die repressivste Periode zwischen 1948-1956 bejahen. Die Zäsur des ungarischen
Aufstands oder des „polnischen Oktobers bedeutete eine neue Qualität in der politi¬
schen Praxis der Staaten des kommunistischen Blocks. Besonders in Polen zogen die
Änderungen einen sukzessiven Verzicht auf terroristische Methoden der Machtausübung
nach sich, die Abschwächung des Drucks der Ideologie und deren Bedeutung im gesell¬
schaftlichen Leben, die dem Führerprinzip widersprechende
oligarchische
Macht der
Nomenklatur, die Freiheitserweiterung der Bürger in Sachen Versammlungsmöglichkei¬
ten, des wissenschaftlichen, kulturellen und künstlerischen Ausdrucks, die Bemühungen
um Dezentralisierung der Wirtschaftssteuerung, die Änderungen der Kommunikations¬
art zwischen Machtinhabern und Gesellschaft und schließlich auch die Wiederbringung
des Verwaltungsgerichtswesens. Die Evolution in der systempolitischen Praxis tendierte
zum Autoritarismus, der nicht mehr aus ideologischen, sondern vielmehr aus pragmati¬
schen Gründen aufrechtzuerhalten war. Hierzu gehören: der Wille der Oligarchen an der
Macht zu bleiben nur um des Nutzens willen und auch aus Angst vor der Reaktion der
Sowjetunion. Die Folge waren deshalb im politischen Bereich die Versuche, beschränkte
Reformen durchzuführen, und auf der ökonomischen Ebene die Erweiterung - besonders
Anfang der 70er Jahre - des Zugangs zu Konsumgütern.
In der vorliegenden Arbeit erscheint jedoch die Beibehaltung des Begriffs „totalitär
für die Charakterisierung des politischen Systems der Ostblocksstaaten, also auch Polens
bis 1989 als durchaus legitim. Zweifelsohne handelt es sich hier um einen neuen Typ des
Totalitarismus. Die Tatsache,
dass
sich das Wesen des kommunistischen Systems wandelt
- was man bis dahin als Demokratisierung oder Autokratisierung zu deuten pflegte -,
wurde zur Zeit des „Prager Frühlings 1968 sichtbar. Die Einführung des Kriegszustands
in Polen bestätigte später diesen Trend.
Das Jahr 1968 bedeutete in Polen (und auch in Osteuropa) das Ende des marxisti¬
schen Revisionismus. Marxistische Intellektuelle, die 1968 zu scharfsinnigen Kritikern des
Revisionismus wurden, verließen Polen. Von da an hörte der Marxismus auf, ein intel¬
lektuelles Problem zu sein, er wurde - um die Bezeichnung von
Leszek Kołakowski
zu
verwenden - intellektuell leer. Die ideologischen Streitigkeiten verloren an Bedeutung.
Als zentrales Problem galt seitdem die Macht (die aber immer noch von ideologischen
Floskeln untermauert war). Des Weiteren soll bezüglich der Evolution der Methoden und
Techniken der Machtausübung auf nichtterroristische Methoden der
Indoktrination
und
der sozialen Kontrolle hingewiesen werden. Als Maßstab der totalitären Unterdrückung
diente hier nicht die Zahl der Opfer, sondern der Grad der Abhängigkeit des Einzelnen
vom Staat. Je mehr zusätzliche Funktionen der Staat erfüllte, um so weitgehender wurde
das Leben des Einzelnen reguliert, oder gar gesteuert. Gleichzeitig bedeutet die Überlas¬
sung der Entscheidung über die Möglichkeit oder Unmöglichkeit des Einzelnen, von
geleisteten Gütern im Rahmen der leistenden Funktion Gebrauch zu machen, dem Er¬
messen der Machtinhaber ein genügendes Instrument zur Sicherung der Fügsamkeit der
Gesellschaft. Die Abhängigkeit vom Staat - dem einzigen Arbeitgeber - oder vom leisten-
267
den Subjekt, welches oft den Wohnungsbedarf
precario
modo deckte, unterdrückte den
Einzelnen mehr als die Drohung mit körperlichen Repressionen. Der Staat eliminierte
seine Feinde nicht so sehr durch Einsperrung im Gefängnis (worauf er aber nicht ver¬
zichtete), sondern durch Beschränkungen des Eigentumsrechts oder dadurch,
dass
er den
Zugang zur Bildung reglementierte. Bei diesem Stand der Dinge war die Anwendung des
direkten Terrors als Grundmethode der Machtausübung nicht notwendig, um Status
quo
zu bewahren. Doch immer dann, wenn diese nichtterroristischen Methoden der Auf¬
rechterhaltung des Gehorsams scheiterten, schreckten die Machtinhaber davor nicht
zurück, zu klassischen Mitteln zu greifen. Der physische Terror blieb immer noch im
Arsenal der Mittel der sozialen Kontrolle. Es genügt, an die Geschehnisse vom Dezember
1970 und an den Kriegszustand zu erinnern. Diese Fälle bestätigen jedoch den neuen
Typus der Terroranwendung: Er hat den Charakter des Hobbes schen „schlechten Wet¬
ters ; für die Aufrechterhaltung des Unterdrückungszustands reicht es,
dass
es nach
diesem aussieht.
Aus der obigen Darstellung geht das Bild eines neuen Totalitarismus hervor, welcher
grundsätzlich weder auf Ideologie noch auf direktem physischem Terror baute. Der mo¬
dernisierte Totalitarismus stützte sich auf eine Art Sozialpaket: die Bürger passen sich an
die Ordnung an, die von der souverän entscheidenden Partei aufgezwungen wurde; sie
sagen sich von bürgerlichen Freiheiten los und bekommen im Austausch eine Art mate¬
rielle Stabilisierung, d.i. Arbeitsplatz, Wohnung, beschränkte aber beständige Erhöhung
der Zugänglichkeit zu verschiedenen Konsumgütern sowie der Bedürfnisstillung. Das
System hat nun einen stabilisierten Charakter; irrtümlicherweise scheint es,
dass
eine
stete Liberalisierung erfolgt. Doch dies sind lediglich kurzzeitige und scheinbare Zuge¬
ständnisse zugunsten der Bürgergesellschaft (der sog. „eingeschränkte Pluralismus ).
Wichtig ist,
dass
im Mittelpunkt des totalitären Systems die kommunistische Partei steht,
die de facto eine souveräne und autonome Macht besitzt. Die Partei herrscht über den
Staat, sie kontrolliert den Apparat der „einheitlichen Macht und entscheidet über die
Richtungen der sozialen Entwicklung. Das System der Nomenklatur, welches den Mit¬
gliedern der kommunistischen Partei erlaubt, die Schlüsselposten in der Staatsverwal¬
tung, in gesellschaftlichen Organisationen, in Unternehmen und Schulen etc. zu bezie¬
hen, garantiert die Vollkommenheit dieser Form der Kontrolle des politischen und
sozialen Lebens. Auch die Legislative befindet sich unter deren Kontrolle, was zur Folge
hat,
dass
die Erzeugung der rechtlichen Regelungen die Schaffung von Machtmechanis¬
men und sozialer Kontrolle ermöglicht. Der Staat und seine Institutionen werden zu einer
Art technischen Mitteln, die ausschließlich für die Realisierung der Ziele der kommuni¬
stischen Partei notwendig sind.
Übersetzt von: dr Marcin Nowak
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