Integrierte Gesetzesproduktion: der Beitrag der Rechtswissenschaft zur Gesetzgebung in interdisziplinärer Perspektive
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Berlin
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Vorwort V
Inhaltsverzeichnis VII
Abkürzungsverzeichnis XVII
Einleitung 1
§ 1 Ausgangslage 1
§2 Ziele 5
§ 3 Methodische Überlegungen und Gang der Darstellung 11
Erster Teil Integrierte Gesetzesproduktion als Schlüsselbegriff 17
§ 4 Ausdeutung des Begriffs „Integrierte Gesetzesproduktion 18
A. Gesetzesproduktion 18
B. Integriert 22
C. Abgrenzung von der Integrationslehre Rudolf Smends 24
I. Der Integrationsbegriff Smends 25
II. Zur rechtswissenschaftlichen Transformation 26
III. Fazit 27
D. Relevante Ausprägungen der Integrationsidee 29
I. Integration in (Umweltpolitik und) Umweltrecht 30
II. Europäische Integration 32
III. Fazit 33
§ 5 Interdisziplinarität in der Gesetzgebungslehre 35
A. Begründung einer wissenschaftlichen Disziplin 36
B. Begriffsklärung und Abgrenzung zur Multidisziplinarität 38
C. Themen und Erkenntnisse der beteiligten Disziplinen 40
I. Verwaltungswissenschaft 40
II. Politikwissenschaft 46
III. Rechtswissenschaft 53
IV. Gesetzgebungslehre 59
D. Fazit 62
VII
§ 6 Integrierte Gesetzesproduktion als Leitbild und Schlüsselbegriff? 63
A. Mischlehrenvorstellungen 63
B. Leitbilder und Schlüsselbegriffe 67
C. Fazit 71
Zweiter Teil Gesetzgebung und ihre Produktionsverhältnisse 73
§ 7 Akteure der Gesetzgebung 75
A. Der Gesetzgeber im Spiegel der sozialwissenschaftlichen Forschung 76
B. Die Akteure im Einzelnen 79
I. Bundesregierung und Ministerialverwaltung 80
1. Bundesregierung 80
2. Bundesministerien 82
3. Bundesoberbehörden 83
II. Bundestag und Bundesrat als Gesetzgebungsorgane 84
1. Bundestag 84
a)Fraktionen 85
b)Funktionsspektrum des Parlamentariers 86
c) Ausschüsse 88
2. Bundesrat 89
III. Parteien 93
IV. Gesellschaftliche Akteure 94
1. Interessenverbände 95
2. Umweltverbände 96
3. Neue soziale Bewegungen 97
V. Gerichte 98
C. Fazit 100
§ 8 Das Gesetz als Instrument 102
A. Der Instrumenten Kanon 103
I. Ordnungsrecht 103
II. Planung 105
III. Ökonomische Instrumente 106
IV. Kooperation 107
V. Information 108
VI. Fazit 109
VIII
B. Beurteilungskriterien zur Auswahl von Instrumenten 109
I. Effektivität 111
II. Effizienz 113
III. Vermeidung von Vollzugsdefiziten 114
IV. Politische Durchsetzbarkeit 115
V. Rechtskonformität 117
VI. Würdigung 118
C. Rechtsprobleme des kombinierten Instrumenteneinsatzes 121
I. Unerwünschte Nebenwirkungen des Instrumenten Mixes 121
II. Belastungskumulationen 122
1. Verhältnismäßigkeit des Instrumenten Mixes 122
2. Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 125
3. Systemgerechtigkeit 126
III. Fazit 127
D. Ausblick 128
§ 9 Produktionsanlässe für Gesetze 130
A. Spektrum der Produktionsanlässe 130
B. Rechtlich vorgegebene Produktionsanlässe 131
I. Direkte Produktionsanlässe nach dem Grundgesetz 132
1. Staatsziele 132
2. Grundrechte 136
3. Abgrenzungsprobleme 141
4. Explizite Gesetzgebungsaufträge 143
II. Indirekte Produktionsanlässe durch die Verfassungsrechtsprechung 143
III. Umsetzung europäischen Rechts 148
C. Politische Veranlassung 151
I. Nationale politische Veranlassung 151
II. Internationale politische Veranlassung 152
D. Fazit 154
§ 10 Rahmenbedingungen der Gesetzesproduktion im administrativen
Binnenbereich 156
A. Gesetzesproduktion als Regelungsgegenstand der Geschäftsordnungen 157
I. Anlaß und Inhalt der neuen Gemeinsamen Geschäftsordnung der
Bundesministerien (GGO) 157
IX
1. Hintergrund der Novellierung 157
2. Inhalt der Regelungen zur Gesetzesproduktion 158
II. (Rechts )Probleme des Geschäftsordnungsrechts 161
1. Regelungsform 161
2. Konsequenz von Verstößen gegen den Rechtsrahmen 163
3. Kosten neuer Gesetze 164
III. Geschäftsordnungsrecht als taktisches Instrument 168
B. Informelles Verfahren 170
I. Empirie 170
II. Legitimationsprobleme 174
C. Fazit 175
§ 11 Rahmenbedingungen der Gesetzesproduktion im parlamentarischen
Verfahren 177
A. Gesetzesproduktion als Regelungsgegenstand der Verfassung 177
I. Parlamentarisches Verfahren 179
1. Gesetzesinitiative 179
a)Aus der Mitte des Bundestags 181
b)Numerus clausus der Gesetzesinitianten 182
2. Beratung und Beschlußfassung des Bundestags 184
3. Mitwirkung des Bundesrats 187
4. Vermittlungsverfahren 189
a)Zulässiger Verhandlungsgegenstand 193
^Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses 197
II. Nachparlamentarisches Verfahren 199
1. Ausfertigung durch Bundespräsidenten 199
2. Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten 200
3. Verkündung des Gesetzes 201
B. Historische Gründe für die knappe Ausgestaltung des
Gesetzgebungsverfahrens im Grundgesetz 202
C. Fazit 204
X
Dritter Teil Dogmatische Grandfragen einer integrierten Gesetzesproduktion... 209
§ 12 Verfassungsrechtliche Pflichten bei der Gesetzgebung 211
A. Streitstand „Optimale Gesetzgebung 212
I. Wider eine Pflicht zur optimalen Gesetzgebung 213
II. Für eine Pflicht zur optimalen Gesetzgebung 214
1. Optimale Gesetzgebung 214
2. Pflichtenlage 215
3. Rechtliche Herleitung 216
III. Vermittlungsversuche 219
IV. Zwischenfazit 220
V. Regulierungspflicht 221
VI. Beobachtungs und Nachbesserungspflicht 223
VII. Begründungspflicht 226
VIII. Sanktionen bei Verstößen 230
B. Europäische Impulse zur Verbesserang der Gesetzgebung 232
I. Überblick über die Bemühungen der EU zur Verbesserung der
Rechtsetzung 233
II. Hintergrund der jüngeren Aktivitäten 235
III. Inhalt 236
IV. Bewertung 237
V. Verbindlichkeit der europäischen Impulse 237
C. Fazit und Ausblick 238
§ 13 Bedeutung der Kooperation für die Gesetzesproduktion 241
A. Begriff Kooperation 241
B. Impulse für die Erweiterung auf die Gesetzesproduktion 243
I. Steuerungstheorie 243
II. Politische Impulse 247
C. Kooperation in der Verfassungswirklichkeit 248
I. Verwaltungsrecht 248
II. Verfassungsrecht 251
D. Staatsrechtliche Ausprägung 255
I. Wesen (verfassungs )rechtlicher Prinzipien 255
II. Rechtliche Herleitung des Kooperationsprinzips 258
XI
1. Herkunft und Inhalt der Bundestreue 258
a)Entwicklung 259
b)Materieller Gehalt 259
c) Verhandelnder Staat, Politikverflechtung und kooperativer
Föderalismus 261
d)Auflösung des Nationalen / Europäisierung 264
2. Natur der Sache 266
3. Demokratieprinzip / Partizipation 269
III. Leistungsfähigkeit, Unzulänglichkeiten, Grenzen 273
1. Verwaltungsrecht 273
2. Verfassungsrecht 276
IV. Klare theoretische Ausrichtung eines Steuerungskonzeptes
Kooperation 278
V. Einordnung des Kooperationsgrundsatzes als instruktives Arbeits¬
und Erkenntnisprinzip 279
VI. Konsequenzen 280
E. Fazit und Ausblick 281
Resümee Integrierte Gesetzesproduktion versus Demokratie 284
Vierter Teil Reformansätze Optimierung der Gesetzesproduktion 289
§ 14 Reform der Gesetzgebungskompetenzen 291
A. System der Gesetzgebungskompetenzen 292
B. Strukturelle Dysfunktionen 294
C. Modifikationen anläßlich der Grundgesetz Novelle 1994 296
D. Alternative Konzepte 297
I. Schärfung der Dogmatik 298
II. Trennprinzip 299
III. Aktuelle politische Pläne 301
1. Zugriffsrecht und Öffhungsklausel 301
2. Abschaffung der Rahmengesetzgebung 303
E. Fazit 303
XII
§ 15 Regulierung der Regulierung 305
A. Dogmatische Vorüberlegungen 306
B. Bereits bestehende Regulierung der Regulierung 307
I. Regelungsgegenstand des Geschäftordnungsrechts 307
II. Gesetze über die Zusammenarbeit verschiedener Verfassungsorgane
in Angelegenheiten der Europäischen Union 309
1. Bundestagszusammenarbeitsgesetz 309
2. Bundesländerzusammenarbeitsgesetz 310
C. Wider eine Verrechtlichung der Gesetzesproduktion? 311
I. Argumente wider eine Regulierung der Normgenese 312
II. Kritik der Praxis 312
III. Regulierte Selbstregulierung als Modell? 315
IV. Rechtliche Hindernisse? 316
D. Weitergehende Regulierung der Regulierung 318
I. Formalisierungsvorschläge im Verhältnis Exekutive Legislative 318
1. Ausgleich von Kontrollverlusten aufgrund des Neuen
Steuerungsmodells 318
2. Informationelle Zusammenarbeit 321
II. Konturen eines Rechtsgebungsgesetzes 322
E. Fazit 323
§ 16 Überlegungen zu den Rechtssatzformen 325
A. Grundlagengesetze 326
I. Die Idee des Grundlagengesetzes 326
II. Referenzbeispiele 327
1. Haushaltsgrundsätzegesetz 327
2. Maßstäbegesetz 328
3. Treibhausgas Emissionshandelsgesetz 330
III. Möglichkeiten der Realisierung 331
1. Vorrangwirkung von Gesetzen trotz formaler Gleichrangigkeit? 331
2. Dauerhaftigkeit von Grundlagengesetzen? 333
B. Akzentuierung der exekutivischen Rechtsetzung 336
I. Rechtsverordnungen 336
II. Gubernative Rechtsetzung 340
III. Zwischenfazit 342
XIII
C. Recht und Regelsetzung 343
I. Tradition der Recht und Regelsetzung 344
II. Gewährleistungsverantwortung 345
III. Gewährleistung des Steuerungserfolgs / Auffangverantwortung 347
IV. Zwischenfazit 350
D. Beitrag des untergesetzlichen Regelwerks zur Deregulierung 350
E. Fazit 351
§ 17 Transparenz in der Gesetzesproduktion durch Informationsfreiheit 353
A. Allgemeiner Anspruch auf Informationszugang 355
B. Vorbehalte gegenüber einem höheren Maß an Transparenz 357
C. Ursachen für die Entstehung der Figur „Amtsgeheimnis 358
D. Internationale Entwicklungen (und nationale Folgen) 360
E. Bedeutung des Ansatzes für die Demokratie und die Gesetzesproduktion... 363
F. Fazit 367
§ 18 Sondergremien in der Gesetzesproduktion 368
A. Ausgangslage 369
B. Beispiele für die Erarbeitung von Gesetzentwürfen in Sondergremien 370
I. Große Strafrechtsreformkommission 370
II. Unabhängige Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch ... 371
III. Gemeinsame Verfassungskommission 373
IV. Zwischenfazit 375
C. Rechtsetzungskommissionen 376
D. Überlegungen zur Einbeziehung von Expertise in die Gesetzesproduktion..378
E. Institutionelle Überlegungen 379
I. Expertenkommissionen 380
II. Abschaffung des Bayerischen Senats 381
III. Einfuhrung neuer Dritter Kammern 383
IV. Zur Einbeziehung von Laien in die Gesetzesproduktion 385
F. Fazit 387
XIV
§ 19 (Normierte) Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung 389
A. Der Ansatz der Evaluierung von Gesetzen 390
I. Anlaß für die Evaluierung von Gesetzen 390
II. Schritte zur Operationalisierung 391
III. Steuerungstheoretische Überlegungen 396
B. Bestandsaufnahme 397
I. Überblick über die Institutionalisierungsbemühungen 397
II. Institutionalisierung in Normen 400
1. Experimentalgesetze 400
2. Evaluierungsklauseln 404
a)Berichtspflicht 406
b)Evaluierung 407
3. Entscheidung des Bundestags 409
III. Zwischenfazit 410
C. Folgerungen Evaluierungsartikel im Grundgesetz 411
I. Bemühungen um Effizienzsteigerung 414
II. Gegenläufige Dogmatik 415
III. Zwischenfazit 417
D. Fazit 418
Resümee Integrierte Gesetzesproduktion und Entparlamentarisierung 419
A. Parlamentarismus und Entparlamentarisierung 420
B. Entparlamentarisierung als verfassungsrechtliches Problem? 422
I. Räte und Sachverstand 422
II. Europäisches Mehrebenensystem und Globalisierung 426
III. Fazit 426
XV
Fünfter Teil Folgerungen und Ausblick 429
§ 20 Reformansätze zur Stärkung der integrierten Gesetzesproduktion 430
A. Akzentuierung der Akteurs , Instrumenten und Produktionsperspektive ....430
B. Kriterienentwicklung und Auswahl von Reformansätzen 433
I. Zur Methodik 433
1. Bestehende Ansätze und Vorarbeiten 433
2. Zur Weiterentwicklung der Methodik 435
II. Zur Anwendung der Kriterien auf die Reformansätze 442
III. Motor der Reformansätze: Für einen Evaluierungsartikel im GG 444
§ 21 Schlüsselbegriff „Integrierte Gesetzesproduktion 445
§ 22 Ausblick zur Weiterentwicklung des Ansatzes „Integrierte
Gesetzesproduktion 447
Thesen 451
Literaturverzeichnis 457
XVI
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