Gesundheitsschutz in der Europäischen Gemeinschaft am Beispiel von BSE: eine Untersuchung der Kompetenzen, Durchführung und Entwicklung anhand der Maßnahmen der Gemeinschaft zur Eindämmung des BSE-Erregers
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Inhaltsverzeichnis
EINLEITUNG 1
1. Allgemeines 1
2. Problemstellung („BSE-Problematik") 2
3. Methodische Überlegungen 5
4. Gang der Untersuchung 7
KAPITEL 1: GRUNDLAGEN ZUR ERARBEITUNG DER
BSE-PROBLEMATIK 9
1. Bestandsaufnahme 9
1.1 Erkenntnisse über BSE und den Bezug zu der n VCJK 9
1.1.1 Entdeckung von BSE 9
1.1.1.1 Krankheitsverlauf und Pathologie 9
1.1.1.2 Hypothese der Verbreitung von BSE 10
1.1.1.3 Hintergrund zur Tiermehl-Fütterung 11
1.1.2 Zusammenhang mit nVCJK 12
1.1.2.1 Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (CJK) 12
1.1.2.2 Die neue Variante der CJK (nVCJK) 13
1.1.2.3 Der BSE-Erreger 14
1.1.2.4 Folgerung 15
1.2 Schutzmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft 15
1.2.1 Chronologie der Schutzmaßnahmen 16
1.2.1.1 Maßnahmen bis 1994 16
1.2.1.2 Maßnahmen bis 1996 19
1.2.1.3 Maßnahmen seit 1996 22
1.2.2 Systematisierung 38
1.2.2.1 Handelsbeschränkungen 38
1.2.2.2 Produktionsvorschriften 39
1.2.2.3 Vermarktungsvorschriften 40
1.2.2.4 Überwachungsvorschriften 40
1.2.3 Folgerung 41
2. Gesundheitsschutz im EG-Vertrag 42
2.1 Rechtsnatur der Kompetenzen 42
2.1.1 Problem des Kompetenzbegriffs 42
VII
2.1.2 Zuweisung einer Kompetenz 44
2.1.2.1 Zuweisung von Sachgebieten 44
2.1.2.2 Zuständigkeitsproblematik 46
2.1.2.3 Problem der Unterscheidung zwischen Konkurrenz und
Kompetenz 47
2.1.3 Konsequenz 49
2.2 Verankerung von Gesundheitsschutz im Vertrag 50
2.2.1 Umfang der Tätigkeit 50
2.2.2 Grundfreiheiten 51
2.2.3 Binnenmarktharmonisierung 52
2.2.4 Sonstige Politikbereiche 53
2.3 Zuordnung der BSE-Problematik 55
3. Definition des Begriffs Gesundheitsschutz 57
3.1 Ausgangslage 57
3.2 Gemeinschaftlicher Gesundheitsschutz 57
3.2.1 Tätigkeitsbeschreibung in Art. 152 Abs. 1 EG 57
3.2.2 Ausformungen im Sekundärrecht 59
3.2.3 Gesundheitsschutz in der Rechtsprechung des EuGH 59
3.3 Problem der allgemeinen WHO-Definition 61
KAPITEL 2: RECHTSGRUNDLAGEN DES
GEMEINSCHAFTLICHEN GESUNDHEITSSCHUTZES 63
1. Umfang der primärrechtlichen Kompetenzen 63
1.1 Entwicklung von Gesundheitsschutz 63
1.1.1 Allgemeine Entwicklungen in der Gesundheitspolitik 63
1.1.2 Gesundheitsschutz in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 67
1.2 Gesundheitsschutz im Gemeinsamen Markt und im
Binnenmarkt 68
1.2.1 Der Binnenmarkt 69
1.2.1.1 Gesundheitsschutz und Warenverkehrsfreiheit 69
1.2.1.2 Gesundheitsschutz im Rahmen der Rechtsangleichung 72
1.2.2 Gesundheitsschutz im Rahmen des Gesundheitswesens 73
1.2.2.1 Umfang 74
1.2.2.2 Querschnittsklausel 75
1.2.3 Gesundheitsschutz im Rahmen des Verbraucherschutzes 76
1.2.4 Zwischenergebnis 77
VIII
1.3 Gesundheitsschutz in der Gemeinsamen Agrarpolitik 78
1.3.1 Abgrenzung der Gemeinsame Agrarpolitik zum Gemeinsamen
Markt und zum Binnenmarkt 78
1.3.1.1 Abgrenzung zwischen dem Gemeinsamen Markt und
dem Binnenmarkt 78
1.3.1.2 Die Gemeinsame Agrarpolitik im Verhältnis zum
Gemeinsamen Markt 81
1.3.1.3 Abgrenzung zwischen der Gemeinsamen Agrarpolitik
und dem Binnenmarkt 82
1.3.1.4 Stellungnahme 83
1.3.2 Gesundheitsschutz nach den Kompetenzen der Gemeinsamen
Agrarpolitik 84
1.3.2.1 Zielverwirklichung nach Art. 33 Abs. 1, 37 Abs. 3 EG 84
1.3.2.2 Gesundheitsschutz im Verhältnis zur Zielverwirklichung 86
1.3.3 Zwischenergebnis 88
1.4 Verhältnis zum Harmonisierungsverbot nach Art. 152
Abs. 4 lit. c EG 88 «
1.4.1 Die neuere Rechtsprechung zu Art. 95 EG („Tabakrichtlinien"-
Urteil) 88
1.4.2 Frage der Übertragbarkeit auf die Gemeinsame Agrarpolitik 92
1.4.2.1 Sachlich-gegenständliche und finale Kompetenz-Zuweisung. 93
1.4.2.1.1 Vergleich des Aufbaus 94
1.4.2.1.2 Vergleich der Tatbestände 94
1.4.2.1.3 Vergleich der Rechtsfolgen 95
1.4.2.2 Zwischenergebnis 96
7.5 Die Bedeutung des neuen Art. 152 Abs. 4 lit. b EG 97
1.5.1 Zweck und Inhalt 97
1.5.2 Qualifizierung als Verfahrensnorm 98
1.6 Ergebnis 99
2. Sekundärrechtliche Rechtsgrundlagen 100
2.1 Normenhierarchie des Sekundärrechts 101
2.1.1 Rechtsnatur der BSE-Schutzmaßnahmen 101
2.1.1.1 Verordnung 101
2.1.1.2 Richtlinie 102
2.1.1.3 Entscheidung 103
2.1.1.4 Empfehlung und Stellungnahme 103
IX
2.1.2 Stufenverhältnis der Rechtsakte 104
2.2 Überprüfung der BSE-Entscheidungen 106
2.2.1 Delegation mittels „Schutzklausel" bzw. „Notkompetenz" 106
2.2.2 Voraussetzungen der Notkompetenzen 107
2.2.3 Voraussetzungen der Delegation 109
2.2.3.1 Grundzüge der Notkompetenz in der Veterinär-Richtlinie 109
2.2.3.2 Veterinärrechtlicher Rahmen der Notkompetenz 110
2.2.4 Agrarrechtliche Kompetenz für die Veterinär-Richtlinien 111
2.3 Ergebnis 112
3. Zuständigkeitsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und den
Mitgliedstaaten 113
3.1 Umstrittene Zuordnungsregeln 113
3.1.1 Zuordnungssystem 114
3.1.2 Problem der Zuordnung der ausschließlichen Zuständigkeit 116
3.1.3 „Ausschließende" Zuständigkeit aus materieller Sperrwirkung
eines Rechtsaktes 118
3.2 Subsidiaritätsprinzip 119
3.2.1 Kompetenzausübungsschranke 120
3.2.2 Verteilung der Zuständigkeiten 120
3.2.3 Einzelfallerwägung bei der Durchführung 121
3.3 Die umgekehrte Zuständigkeitsproblematik 122
3.3.1 Sperrwirkung bis zum Inkrafttreten einer gemeinschaftlichen
Maßnahme 122
3.3.2 Sperrwirkung ab Inkrafttreten einer gemeinschaftlichen
Maßnahme 123
3.3.3 Sperrwirkung nach Aufhebung einer gemeinschaftlichen
Maßnahme 124
3.3.4 Folgerung 126
3.4 Lösungsversuch der umgekehrten Zuständigkeitsproblematik 126
3.4.1 Tatbestand für eine Notzuständigkeit als Sachwalter 127
3.4.2 Anwendung der Art. 95 Abs. 4,5 EG iVm Art. 152
Abs. 4 lit. b EG 128
3.4.3 Wertung der Art. 95 Abs. 4, 5 EG über Art. 32 Abs. 2, 37
Abs. 3 lit. b EG 129
3.4.4 Sekundärrechtlich zugestandener Zuständigkeitsrahmen 130
3.4.5 Abgrenzung von der materiellen Reichweite einer Regelung 130
X
3.5 Zusammenfassung 131
KAPITEL 3: DURCHFÜHRUNG DES GEMEINSCHAFTLICHEN
GESUNDHEITSSCHUTZES 135
1. Primärrechtuche Aspekte 135
1.1 Problem bei doppelten Rechtsgrundlagen 135
1.1.1 Sachstand 135
1.1.2 Schwerpunktkriterium 136
1.1.3 Titandioxid-Urteil und die weitere Rechtsprechung 137
1.1.4 Rechtsprechung in Bezug auf die Gemeinsame Agrarpolitik 139
1.1.5 Gesundheitsschutz bei doppelten Rechtsgrundlagen 140
1.1.5.1 EtikettierungsVO-Urteil 141
1.1.5.2 Problem Schwerpunktkriterium nach Art. 152 Abs. 4
lit. c EG 142
1.1.6 Ergebnis 143
1.2 Verhältnismäßigkeitsprinzip 144
1.2.1 Gemeinschaftlicher Aspekt der Verhältnismäßigkeit 144
1.2.2 Querschnittsklausel als Aspekt der Verhältnismäßigkeit 145
1.2.2.1 Bestandteil der Verhältnismäßigkeitsprüfung 146
1.2.2.2 Konkrete Abwägung 147
1.2.2.3 Konsequenzen 149
1.2.3 Varianten der Gesundheitsschutz-Klauseln 149
1.2.3.1 Abgrenzungsversuch 150
1.2.3.2 Anforderung an das Schutzniveau 152
1.2.4 Ergebnis 152
2. Sekundärrechtliche Aspekte 153
2.1 Verfahren im Sekundärrecht 153
2.1.1 Die bisherigen Richtlinien 153
2.1.2 Die neue EG-Verordnung zur Bekämpfung transmissibler
spongiformer Enzephalopathien 154
2.2 Legitimation und Funktion der A usschüsse im
Entscheidungsverfahren der dritten Stufe (Komitologie) 156
2.2.1 Der Ständige Veterinärausschuß 157
2.2.1.1 Entwicklung und Zweck 157
2.2.1.2 Kritik an der Komitologie i.e.S 158
2.2.2 Die Wissenschaftlichen Ausschüsse 159
XI
2.3 Ergebnis 162
KAPITEL 4: WEITERENTWICKLUNG DES
GEMEINSCHAFTLICHEN GESUNDHEITSSCHUTZES. 165
1. Der ANLAß der „BSE-Krise" 165
1.1 Ergebnisse des parlamentarischen Untersuchungsausschusses. 165
1.1.1 Analyse der „Krise" 166
1.1.2 Vorschläge für die Zukunft 167
1.2 Die internen Reformen 168
1.2.1 Transparenzgebot 169
1.2.2 Organisatorische Umgruppierungen 170
1.2.3 Kontrollverfahren für die Durchführung durch
die Mitgliedstaaten 171
1.2.4 Verstärkte Kontrolle und Durchsetzung von
Gemeinschaftsrecht 172
2. Entwicklung einer Risikoschutz-Strategie 173
2.1 Das Risiko-Prüfschema 173
2.1.1 Der Begriff des Risikos 175
2.1.1.1 Risiko 175
2.1.1.2 Potentielles Risiko 176
2.1.2 Risiko-Ermittlung 177
2.1.3 Risiko-Behandlung 178
2.2 Würdigung 180
2.2.1 Risiko-Ermittlung 180
2.2.2 Risiko-Behandlung 181
2.2.3 Anwendung des Risiko-Prüfschemas bei Maßnahmen des
Gesundheitsschutzes 182
2.2.4 Fazit 182
3. Risikovermeidung durch ein „Vorsorgeprinzip" 183
3.1 Umfassende Anwendung 183
3.2 Herleitung 184
3.2.1 Primärrecht 184
3.2.2 Rechtsprechung des EuGH 185
3.2.3 Völkerrecht 186
3.2.4 Das Vorsorgeprinzip als allgemeiner Rechtsbegriff 187
3.3 Diskussion 187
XII
3.3.1 Kritik an der Herleitung 188
3.3.1.1 Umweltrecht 188
3.3.1.2 SPS-Übereinkommen der WTO 189
3.3.1.3 Begrifflichkeit 189
3.3.2 Inhaltliche Bedenken 190
3.3.2.1 Systematische Verortung 191
3.3.2.2 Beweislastumkehr 191
3.3.2.3 Vergleich mit dem Begriff der Gefahrenabwehr im
deutschen Recht 193
3.3.2.4 Gemeinschaftliche Vorsorge als vorverlagerte
Gefahrenabwehr 194
3.3.3 Lösungsvorschlag 196
3.3.3.1 Vorbeugung immanent in Schutzmaßnahmen 196
3.3.3.2 Anwendung im Rahmen der Verhältnismäßigkeit 197
3.3.3.3 Strikte Ablehnung von Vorsorge im Sinne des
Umweltrechts im Rahmen von Gesundheitsschutz 198
3.4 Ergebnis 199
4. Umfassende Einordnung der BSE-Problematik in ein System des
europäischen lebensmittelrechts 200
4.1 Verordnung über das europäische „ Lebensmittelrecht" 200
4.1.1 Rechtsgrundlage 201
4.1.2 Prinzipien 201
4.1.3 Neue Notkompetenzen der Europäischen Gemeinschaft 203
4.1.4 Würdigung 204
4.2 Einrichtung einer Lebensmittelbehörde 205
4.2.1 Allgemeines 205
4.2.2 Organisation und Arbeitsweise 207
4.2.2.1 Funktion der Organe 207
4.2.2.2 Arbeitsweise 207
4.2.2.3 Konkurrenzgutachten 209
4.2.3 Würdigung 209
4.3 Ausblick 211
ZUSAMMENFASSUNG UND ERGEBNISSE 213
1. Zu den allgemeinen Grundlagen 213
1.1 Der Sachstand 213
XIII
1.2 Gesundheitsschutz im EG-Vertrag 213
1.3 Definition von Gesundheitsschutz 214
2. Die Rechtsgrundlagen 214
2.1 Umfang der primärrechtlichen Kompetenzen 214
2.2 Sekundärrechtliche Rechtsgrundlagen 215
2.3 Frage der Zuständigkeit im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten 216
3. Durchführung 217
3.1 Probleme im Primärrecht 217
3.1.1 Handhabung „doppelter" Rechtsgrundlagen 217
3.1.2 Anwendung der Querschnittsklausel 218
3.2 Probleme im Sekundärrecht 219
3.2.1 Der Ständige Ausschuß 219
3.2.2 Der Wissenschaftliche Ausschuß 220
4. Weiterentwicklung 220
4.1 Impuls aus der BSE-Krise 221
4.2 Vorbeugende Gefahrenabwehr mittels Risiko-Prüfschema 221
4.3 Vorsorgeprinzip im Gesundheitsschutz 221
4.4 Europäisches Lebensmittelrecht 222
Literaturverzeichnis 225
ANHANG: VERZEICHNIS DER BSE-SCHUTZMAßNAHMEN 239
XIV |
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