Die Verantwortlichkeit der Minister in Großbritannien: eine Studie zur Kontrolle d.erRegierung im parlamentarischen Regierungssystem
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| adam_text | VII Inhaltsverzeichnis A. Seite Abkürzungsverzeichnis XXIII Zitierweise XXVI Einleitung 1 I. Interesse аш Untersuchungsgegenstand und Fragestellung der Arbeit II. III. Literaturlage 2 Eingrenzung der Arbeit 3 1. Verfolgte Ziele 2. Keine Rechtsverqleichunq; Gründe: 4 a) Politisches und rechtliches Verständnis ministerieller Verantwortlichkeit 5 b) Parlamentarismus und Gewaltenteilung 7 IV. Probleme der Arbeit: Großbritanniens ungeschriebene Verfassung 9 1. Abgrenzung der Verfassungskonventionen 2. Geltungsgrund 10 3. Rechtstheoretische Folgen der Verletzung einer Konvention 12 V. 13 Methodik 1. Analytisch/deskriptiver Ansatz 2. Rechtswissenschaft und Sozialwissenschaften 14
VIII Inhaltsverzeichnis Seite VI. Definition der Ministerverantwortlichkeit 15 1. Individuelle Verantwortlichkeit 2. Kollektive Verantwortlichkeit a) externe Aspekte b) interne Aspekte VII. Gang der Darstellung 16 B. Verfassungsgeschichtliche Einführung 18 XSSSS3SSSS I. Anfänge ministerieller Verantwortlichkeit im 17. und 18. Jahrhundert 1. Individuelle Verantwortlichkeit a) Grundlagen: Gegenzeichnung, impeachment und act of attainder b) Regierungszeit von James I und Charles I; Anklagen gegen aa) Earl of Middlesex bb) Duke of Buckingham cc) Earl of Stafford c) Erfahrungen unter Cromwell 20 21 22 24 d) Regierungszeit von Charles II; Anklagen gegen aa) Earl of Clarendon bb) Earl of Danby 25 26 e) Regierungszeit von William III und Anne f) Individuelle Verantwortlichkeit zu Beginn des 18. Jahrhunderts 30 2. Grundlagen kollektiver Verantwortlichkeit 32 a) Entwicklung des Kabinetts aa) privy council und cabinet council bb) nominal und efficient cabinet b) Stellung des Premierministers 34 38
IX Inhaltsverzeichnis Selte aa) Sir Robert Walpole bb) Lord North cc) William Pitt (der Jüngere) c) Parteien im 18. Jahrhundert aa) Whigs und Tories bb) placemen und country gentlemen 39 40 41 42 3. Die Ausbildung kollektiver Verantwortlichkeit 43 a) Einmütigkeit und Solidarität 44 b) Zuständigkeit des Kabinetts für die Regie rungspolitik ՜ 46 c) Abhängigkeit vom Vertrauen des Parlaments 48 aa) 1783 und 1834 als verfassungsgeschichtliche Eckdaten bb) Gründe des Wandels 49 II. Kollektive Ministerverantwortlichkeit im 19. Jahrhundert 52 1. Interne Aspekte a) Einmütigkeit der Kablnettsmltqlieder aa) Vorbedingungen aaa) Gesamtmitgliederzahl bbb) gleichzeitiger Amtswechsel ccc) Stellung des Premierministers bb) Rahmenbedingungen aaa) äußerer Zwang bbb) die Regierung ccc) Beschlußfassung ddd) Sanktionsmöglichkeiten cc) aaa) bbb) 53 54 55 57 die Doktrin 58 Grundsatz open questions 59 60 b) personeller Geltungsbereich 62 c) sachlicher Geltungsbereich 64 aa) Gesetzgebung bb) Ressortmaßnahmen 66
x Inhaltsverzeichnis Seite 2. Externe Aspekte 70 a) Verantwortung gegenüber der Krone ? aa) catholic emancipation bb) Melbourne s Entlassung cc) bed chamber question dd) Schlußfolgerung b) Verantwortung gegenüber dem Oberhaus ? aa) Mißtrauensvoten bb) andere Faktoren cc) der Reform Act von 1832 c) Verantwortung gegenüber dem Unterhaus 71 72 73 76 77 79 aa) Formen parlamentarischen Mißtrauens aaa) Direkter Mißtrauensantrag bbb) Tadelsanträge ccc) Vertrauensfragen bb) Inhaltliche Veränderung der Doktrin aaa) sofortiger Rücktritt nach einer Wahl niederlage bbb) Neuwahl als Folge des Verlustes des par lamentarischen Vertrauens ccc) Einholung eines neuen Mandates der Wählerschaft bei Regierungswedhseln ddd) Gesetzgebungs-Mandat eee) Schlußfolgerung III. Die Herausbildung individueller Verantwortlichkeit im 19. Jahrhundert 81 82 84 86 87 88 90 1. Definitionsprobleme a) Abgrenzung individueller von kollektiver Verantwortlichkeit aa) These bb) Fallbeispiele aaa) rein individueller Verantwortlichkeit bbb) der Überlagerung individueller durch kollektive Verantwortlichkeit b) Stellenwert von Ministerrücktritten für eine Definition individueller Verantwortlichkeit c) Stufenmodell individueller Verantwortlichkeit 92 95 98 100
Inhaltsverzeichnis XI Seite 2. Aufkommen des parlamentarischen Interesses an Einzelfraqen der Verwaltung_____________ 102 a) economical reform 103 b) civil list und consolidated fund c) Verfahrensfragen 105 3. Übergang von administrative boards zu Ministerien a) administrative boards aa) bb) cc) b) geschichtliche Ursprünge Gründe für ihre Übernahme nach 1830 Ursachen ihres Scheiterns Neuordnung des Verhältnisses von Parlament und Verwaltung aa) board-Vertreter im Unterhaus bb) seine Leitungsstellung in den boards cc) J· Bentham und J.St. Mill zu administrative boards c) Das Ministerialsystem der 50er Jahre 107 108 109 110 111 113 aa) Ministerien unter einem Secretaryof State 114 bb) boards unter der Leitung eines Kabinettsministers cc) phantom -boards 4. Der Minister und seine Beamten 116 a) Grundlagen aa) Unkündbarkeit des Beamten bb) Unterscheidung zwischen politischen und permanenten Ämtern cc) Folgen für die individuelle Verantwortlichkeit des Ministers b) Beamte im Spannungsfeld von Politik und Verwaltung aa) bb) cc) dd) 117 120 122 Selbstverständnis Verhältnis der Beamten zum Unterhaus alleinige Verantwortung des Ministers verfassungsrechtliche Anonymität derBeamten 124 126 128 5. Die Übertragung von exekutiven und legislativen Befugnissen auf den Minister_______ 129 a) britische Gesetzgebungstechnik b) Konzentrierung aller Befugnisse beim Minister c) Gründe für die Ausweitung der Befugnisse nach 1850 133
XII Inhaltsverzeichnis Seite 6. Entscheidungsfindung und die Organisation der Ressorts 135 a) Minister-Verwaltung 136 b) Ministerbüros 138 c) Ressort-Management 141 IV. Parlamentarisches Regierungssystem im 19. Jahrhundert 145 1. Theorie des Parlamentarismus a) mixed government b) responsible government 147 aa) administration bb) the government cc) the ministry 148 c) Regierung und Parlament aa) Gefahr eines government by assembly bb) Flucht der Regierung in die gemeinsame Verantwortung 150 d) Regieren und Kontrollieren als Funktionen des Parlamentarismus 151 2. Historische Rahmenbedingungen ministerieller Verantwortlichkeit 153 a) Erzwinqbarkeit ministerieller Rücktritte aa) Parlamentssouveränität und Parlamentssuprematie bb) Regierungsstürze cc) Rücktritte einzelner Minister b) Stellung des Unterhauses im19. Jahrhundert aa) nach 1832 aaa) Einfluß des Reform Act bbb) politische Kontroversen und das Aufbrechen des Parteiensystems ccc) Folgen des Zusammenbruchs des alten Patronage systems ddd) Abstimmungskorrelationen eee) sozialer Status der Abgeordneten fff) government by discussion bb) nach 1867 aaa) Einfluß des zweiten Reform Act bbb) Abstimmungskorrelationen 154 156 162 163 165 167 169 170 171 173 174
Inhaltsverzeichnis XIII Seite c) Ursachen der Veränderungen 177 aa) Entwicklung der modernen Volksparteien aaa) ЬЪЬ) ccc) ddd) eee) Registration Societies Veröffentlichung eines Parteiprogramms Verringerung der lokalen Einflußmöglichkeiten nationale Wahlkampagnen Auswirkungen auf die Stellung des Abgeordneten bb) Stärkung der Stellung der Regierung 178 179 180 181 182 aaa) uneingeschränktes Recht zur Parlaments auflösung bbb) Veränderungen der Geschäftsordnung des Unterhauses 183 cc) verändertes Oppositionsverständnis V. Gerichtliche Kontrolle der Verwaltung 1. Nachgeordnete Rechtsetzunq 187 189 190 a) Weite des Ermessensspielraums aa) Hinweis auf mögliche parlamentarische Kon trollen bb) argumentum e contrario 191 b) Unbilligkeit aa) kommunale Satzungen bb) Verordnungen der Zentralregierung 192 194 2. Präroqatlvrechte 3. Legislativer Ausschluß gerichtlicher Kontrolle 195 a) ouster clauses b) subjektive Formulierungen aa) Liversidge v. Anderson bb) spätere Fälle 196 197 198 4. Crown Privilege 199 5. Judizielle, quasi-judizielle und verwaltende Aufgaben 200 a) rechtsgeschichtliche Grundlagen b) erste Fälle c) Report of the Committee onMinisters Powers d) spätere Fälle e) Verfahrens- und materiellrechtlicher Durch- 202 204
XIV Inhaltsverzeichnis Selte 6. Ministerverantwortlichkeļt in der richterlichen Argumentation a) die Doktrin als Argumentationstopos; Bedeutungen aa) Vertrauen in einen Minister bb) Glaube an die Wirksamkeit parlamentarischer Kontrollen cc) Trennung der Funktionen verschiedener Staats organe b) Entwicklung des Verwaltungsrechts in Groß britannien C Kollektive Ministerverantwortlichkeit im 20. Jahrhundert 207 208 209 210 211 214 I. Regierung und Parlament 1. Verfassungstheoretische Grundlagen a) Parlamentssuprematie und Parteiendemokratie b) Gründe für die fehlende verfassungsrechtliche Aufarbeitung des Wandels 215 c) neuere Ansätze 216 2. Heutiges Verhältnis von Regierung undUnterhaus 217 a) Einflußmöglichkeiten der Regierung aa) hinhaltender Widerstand aus den eigenen Reihen bb) offene Rebellionen cc) Folgen von Abstimmungsniederlagen dd) Überblick über Regierungsniederlagen im 20. Jahrhundert 218 219 220 b) Erklärungsansätze aa) Sanktionsmöglichkeiten der Regierung aaa) Einflußnahme auf Ortsvereine bbb) Patronagemöglichkeiten ccc) Fraktionsausschluß bb) Parteiloyalität 221 223 c) verfassungsrechtlicheSchlußfolgerungen 224 d) Parlamentarische Einflußnahme auf die Regierungsarbeit 226 aa) Fallschilderung: Iran (Temporary Powers) Bill 1980 bb) Erfolgsaussichten parlamentarischer Kritik 227
Inhaltsverzeichnis XV Seite e) Inter- und Intra-Organkontrollen aa) Verantwortlichkeit der Regierung nur gegenüber der eigenen Fraktion ? bb) Kritik cc) responsibility und responsiveness 228 229 II. Kollektive Verantwortlichkeit im heutigen Kabinettsystem 232 1. Gefährdungen des Prinzips der Kabinetts solidarität____________________________________ a) aa) bb) cc) prime ministerial government ? politische Faktoren institutionelle Faktoren inner cabinets b) Arbeitsweise des Kabinetts aa) notwendige Beschränkung der Teilnehmerzahl bb) Kabinettsausschüsse c) verfassungsrechtliche Bedeutung aa) des Ausschlusses von Ministern aus dem Kabinett bb) der Beschränkung von Kabinettsministern durch die Ausschußarbeit 233 234 236 239 240 242 243 244 c) Schlußfolgerung 246 2. Personeller Geltungsbereich 247 a) junior ministers b) private parliamentary secretaries 248 3. Durchbrechungen der Kabinettssolidarität 250 a) offene Meinungsverschiedenheiten 251 b) agreements to differ 252 aa) 1932 bb) 1975 cc) 1978 4. Cabinet Secrecy als AbstUtzung kollektiver Verantwortlichkeit 253 254 շ55 a) Grundlagen und Auswirkungen auf die öffentliche Verwaltung b) Durchbrechung durch gezielte Indiskretionen 258
XVI Inhaltsverzeichnis Seite D. Individuelle Verantwortlichkeit im 20. Jahrhundert 259 I. Reorganisation der Regierungsressorts 1. Koordinationsprobleme in der Reqierunqsarbeit a) Überblick b) Organisation des Verteidigungswesens aa) Kabinettsausschüsse und overlords bb) föderaler Aufbau cc) Super-Ministerium 2. Verfassungsrechtliche Fragen 261 263 264 a) overlords aa) Fälle bb) Minderung der individuellen Verant wortlichkeit Î b) föderaler Regierungsaufbau c) Super-Ministerien Übersicht aa) Betonung der politischen Leitungsfunktion der Minister bb) Konzentrierung gesetzlicher Verantwortlich keiten cc) praktische Irrelevanz der Übertragungsart, dargestellt am Entwicklungshilferessort dd) ministerielle Leitungsteams ее) funktionales Verständnis ministerieller Ver antwortlichkeit und double-banking ff) Folgen für die parlamentarische Verant wortlichkeit II. Selbständige öffentliche Verwaltung und ministerielle Nicht-Verantwortlichkeit 265 266 269 270 272 274 275 276 278 279 281 285 1. Entwicklung nicht-ministerieller Einheiten a) aa) bb) cc) dd) verwaltungsgeschichtlicher Überblick schottische und irische boards der Haldane-Report Zunahme der boards seit den 20er Jahren die gegenwärtige Lage b) Kategorisierung 286 287 289
Inhaltsverzeichnis XVII Seite 2. Motive für die Errichtung sogenannter Fringe-Bodies 292 a) Programmorientierung und ad hoc-Charakter b) Politische Bedenken gegen Ressortverwaltung aa) Vorteile einer Herauslösung aus der Hierarchie für die betreffende Verwaltungseinheit bb) Vorteile für den Minister 294 296 c) Verwaltungstechnische Bedenken gegen Ressortverwaltung aa) Entlastung des Ressorts bb) Verbesserung der Qualität der Fachverwaltung 297 շցտ d) Zusammenfassung 300 3. Verstaatlichte Industrien 301 a) die public Corporation aa) Beziehungsgeflecht bei der Rechenschaftslegung bb) erste parlamentarische Schwierigkeiten 302 303 b) ministerielle Einflußnahme auf Entscheidungen des board 305 aa) bb) cc) dd) gesetzgeberische Grundsätze formelle Direktiven informelle Beeinflussung Gründe ministerieller Einmischung c) Ansätze zu einer Neuordnung aa) policy questions und day-to-day matters bb) Entwicklung von finanziellen und betriebs wirtschaftlichen Richtlinien cc) institutionelle Neuordnung 4. Halb-unabhängige Verwaltungsbehörden 306 307 308 309 311 314 a) gesetzgeberische Absichten b) parlamentarische Einstellungen Ausnutzung von aa) .ministeriellen Auskunftsrechten bb) ministeriellen Entlassungsrechten cc) ministeriellen Initiativrechten im Gesetz gebungsverfahren c) ministerielle Einflußnahme d) Heformansätze aa) die ursprüngliche Philosophie des Fulton-Report bb) Formalisierung der Eingriffsrechte des Ministers am Beispiel der Civil AviationAuthority cc) hiving-in 315 317 318 319 320
XVIII Inhaltsverzeichnis Selte 5. Verfassungsrechtliche Probleme und Alternativen 323 a) Trennung ministerieller von parlamentarischer Kontrolle aa) ministerielle Gesichtspunkte bb) parlamentarische Gesichtspunkte 324 b) Problematik der gegenwärtigen Praxis aa) Verwischung der Verantwortlichkeiten bb) Bedeutung einer klaren Trennung c) Alternativen parlamentarischer Kontrolle aa) bestehendes Instrumentarium bb) direkte Verantwortlichkeit der boards gegenüber Ausschüssen cc) Betonung unabhängiger Kontrollinstanzen dd) Zusammenfassung III. Parlamentarische Kontrollmittel und die Pflicht des Ministers, Rede und Antwort zu stehen 325 326 327 328 329 331 332 1. Stellenwert parlamentarischer Anfragen a) Herausbildung der Fragestunde b) ministerielle Antwortverweigerung 334 c) Definitionswirkung für ministerielle Verant wortlichkeit 336 d) Abweichungen aa) junior ministers und halb-unabhängige Verwaltung bb) Zusatzfragen cc) Fragen an den Premierminister dd) sonstiges 2. Zielrichtung parlamentarischer Anfragen 337 338 339 a) Fragen zu Informationszwecken b) Anfragen als Druckmittel aa) bei hochpolitischen Fragen bb) bei Beschwerden 341 342
Inhaltsverzeichnis XIX Seite 3. Parlamentarische Beschwerdebehandlunq 345 a) Briefe an Minister aa) Vorteile gegenüber anderen parlamentarischen Mitteln bb) ihre bürokratische Behandlung de) FallSchilderung: Flora Ginetio b) das Einbringen von Anfragen iin Unterhaus aa) Gründe für diesen Schritt bb) Formen aaa) Private Notice Questions bbb) Fragen zur mündlichen Behandlung ccc) Fragen zur schriftlichen Behandlung c) Vertagungsdebatten aa) Formen bb) Inhalte 4. Fünf Musterfälle 24g 34g 349 35Ί 352 354 355 357 a) Miss Savidge b) Scarcroft c) Crichel Down 358 359 d) John Waters 361 e) Chalk Pit 363 f) Auswertung 364 aa) Notwendigkeit einer über Anfragen hinaus gehenden Behandlung bb) Publizität cc) Rolle der Opposition dd) Zuflucht zu unabhängigen Untersuchungen 5. Wirksamkeit parlamentarischer Anfragen 365 367 369 a) Zusammenfassung bisheriger Ergebnisse b) Auswirkungen auf die Verantwortlichkeit des Ministers aa) persönliche Antwortpflicht bb) politischer Ruf cc) effektive Verantwortlichkeit c) Auswirkungen auf das Verwaltungshandeln aa) Einflußmöglichkeiten des Ministers über Anfragen bb) Reaktionen der Beamten cc) Einbindung der Beschwerdeabhilfe in den Ver waltungsablauf dd) präventive Wirkung d) Beschränkungen durch die Geschäftsordnung des Unterhauses 370 371 373 374
XX Inhaltsverzeichnis Selte 6. Institutionelle Reformen a) Ombudsman aa) Gründe für seine Bestellung bb) parlamentarische Ausgestaltung cc) Wirksamkeit b) Unterhausausschüsse 375 376 377 378 379 aa) traditionelles pariamantarisches Selbst verständnis bb) Bedenken gegen die Vermehrung der Ausschüsse cc) die Arbeit der Ausschüsse dd) ihr gegenwärtiger Stellenwert 381 IV. 384 Parlament und Beamte 380 1. Ministerielle Verantwortlichkeit für die Verwaltung a) Ausgangslage b) Erklärungsmuster heutiger Verantwortlichkeit aa) Regierungsvertreter bb) Kritiker c) Entscheidungsvorgänge im Ministerium d) Ministerielle Rücktritte wegen Fehlern der Verwaltung aa) Neuformulierung der Konvention durch Sir David Maxwell-Fyfe 1954 bb) spätere Fälle cc) die Vehicle and General Insurance-Affäre 2. Durchbrechungen der Anonymität der Beamten 386 387 391 393 394 396 a) Ombudsman b) Unterhausausschüsse aa) das Select Committee on the Parliamentary Commissioner und der Sachsenhausen-Fall bb) andere Ausschüsse cc) Konfliktfelder zwischen Ausschüssen und Regierung aaa) die traditionelle Auffassung des Beamten als Sprachrohr seinesMinisters bbb) gegenwärtige Praxis ccc) Festlegung der zur Zeit geltenden Konventionen in der Arbeit des SelectCommittee on Procedure 398 401 402 403 404 405
Inhaltsverzeichnis XXI Seite 3. Ansätze einer direkten parlamentarischen Verantwortlichkeit der Beamten 406 a) Vorstellungen des Expenditure Committee 407 b) Vorbilder 409 E. Zusammenfassung 411 sssaasasssassasasaa I. Festlegung ministerieller Verantwortlichkeit in Verfassungskonventionen 1. Individuelle Verantwortlichkeit a) Ressortminister b) andere Minister 412 c) Premierminister 2. Kollektive Verantwortlichkeit 413 a) Abhängigkeit vom Vertrauen des Unterhauses b) Kabinettssolidarität II. Ursachen für die Veränderung ministerieller Verantwortlichkeit 1. Zuständigkeit als Kern der Doktrin 414 415 416 a) individuelle Verantwortlichkeit b) kollektive Verantwortlichkeit 417 2. Politische Rahmenbedinqunqen 418 a) Parteiensystem b) Staatsaufgaben und Verwaltungsstruktur 420
XXII Inhaltsverzeichnis Seite III. Alternative Kontrollformen 422 1. Beschränkung der Ministerverantwortlichkeit auf politische Fragen a) Ansätze in der gegenwärtigen Praxis b) Kritik des Modells 423 aa) Schwierigkeiten einer Trennung von Politik und Verwaltung bb) Komplexität des Verwaltungsapparates c) Durchsetzungschancen 424 2. Aufsicht statt Kontrolle 425 a) Ansätze und Begründungen b) Kritik 427 3. Entlastung des parlamentarischen Systems durch Dekonzentrierunqvon Kontrolle_______ 428 a) Dezentralisierung 429 b) Einbindung gesellschaftlicher Kräfte c) Richterliche Kontrolle F. Bibliographie 432 I. Offizielle Veröffentlichungen 1. Parlament a) Parlamentsdebatten b) Berichte von Unterhausausschüssen 2. Regierung 433 a) White Papers b) sonstiges 3. Berichte von Untersuchungskommissionen II. Sekundärliteratur G. Sachregister 434 435 463
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