Die Kammern als Wettbewerber: Möglichkeiten und Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung von wirtschafts- und berufsständischen Kammern
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Baden-Baden
Nomos-Verlagsges.
2008
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| adam_text | Titel: Die Kammern als Wettbewerber
Autor: Hövelberndt, Andreas
Jahr: 2008
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung und Gang der Untersuchung 21
Teil 1: Grundlagen der Kammerverwaltung 25
§ 1 Überblick über die Kammerorganisationen und Eingrenzung des
Untersuchungsgegenstandes 25
A. Die unterschiedlichen Kammertypen 25
B. Die Dachverbände der Kammern 26
§ 2 Grundlegende Merkmale der Kammerverwaltung 27
A. Die Rechtsstellung der Kammern 28
I. Die Kammern als Körperschaften des öffentlichen Rechts 28
II. Die Kammern als Träger funktionaler Selbstverwaltung 30
III. Die Zugehörigkeit der Kammern zur mittelbaren 32
Staatsverwaltung
B. Grundeinsichten zur Finanzierung der Kammern 32
Teil 2: Das Phänomen der wirtschaftlichen Betätigung von Kammern 37
§3 Begriff und Erscheinungsformen der öffentlichen Wirtschaftstätigkeit 37
A. Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand 37
B. Die Rolle der öffentlichen Unternehmen bei der wirtschaftlichen
Betätigung 39
I. Funktion öffentlicher Unternehmen 39
II. Begriff und Erscheinungsformen öffentlicher Unternehmen 39
§ 4 Dienstleistungs- und Produktangebot der Kammern als
Erscheinungsform wirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand 44
A. Tatsächliche Dimension des Dienstleistungs- und Produktangebotes
der Kammern 45
I. Überblick über die Betätigung der wirtschaftsständischen
Kammern 45
1. Beispiele aus dem Bereich der Industrie- und
Handelskammern 45
2. Beispiele aus dem Bereich der Handwerkskammern 47
3. Beispiele aus dem Bereich der Landwirtschaftskammern 48
9
II. Überblick über die Betätigung der berufsständischen
Kammern 50
1. Beispiele aus dem Bereich der Rechtsanwalts- sowie der
Notarkammern 50
2. Beispiele aus dem Bereich der Steuerberaterkammern 51
3. Beispiele aus dem Bereich der Ärztekammern 51
4. Beispiele aus dem Bereich der Apothekerkammern 52
5. Beispiele aus dem Bereich der Architektenkammer 53
B. Einordnung des Dienstleistungs- und Produktangebotes der
Kammern als öffentliche Wirtschaftstätigkeit 54
Teil 3: Hintergründe des Auftretens der Kammern als Wettbewerber am Markt 56
§ 5 Historische Implikationen 56
A. Historische Situation bei den wirtschaftsständischen Kammern 56
I. Industrie- und Handelskammern 56
II. Handwerkskammern 58
B. Historische Situation bei den berufsständischen Kammern 60
I. Anwaltskammern 60
II. Ärztekammern 61
C. Vergleichende Betrachtung der historischen Entwicklung der 63
wirtschafts- und berufsständischen Kammern und
Zwischenergebnis 63
§ 6 Ordnungspolitische und ökonomische Interdependenzen 63
A. Auswirkungen gewandelter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen 64
I. Beeinflussung durch Globalisierung, Europäisierung,
Technisierung und Normenflut 64
II. Konsequenzen der veränderten wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen für die Kammern 65
1. Teilnahme am Dienstleistungs- und
Beratungswettbewerb 65
2. Ausbau des beruflichen Qualifikations- und
Weiterbildungsangebotes 66
3. Infrastrukturförderung als Antwort auf den verschärften
Standortwettbewerb 66
4. Kooperative Aufgabenerledigung 67
B. Ausbau des Dienstleistungsbereiches als Ausweg aus der
Akzeptanzkrise 67
C. Neudefinition des Selbstverständnisses vor dem Hintergrund des
„Neuen Steuerungsmodells 70
D. Zwischenergebnis 71
10
Teil 4: Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung von Kammern 72
§ 7 Verfassungsrechtliche Legitimation öffentlicher Wirtschaftstätigkeit 72
A. „Wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes 72
B. Einwände gegen die öffentliche Wirtschaftstätigkeit 73
I. Subsidiarität staatlicher Wirtschaftstätigkeit? 73
1. Aussagen des Grundgesetzes über das Verhältnis der
Staatswirtschaft zur Wirtschaftsteilnahme Privater 73
2. Grundrechte als „negative Kompetenznormen 76
II. Abhängigkeit von einer expliziten verfassungsrechtlichen
Ermächtigungsgrundlage? 78
HI. Steuerstaatsprinzip als Hindernis? 79
IV. Zwischenergebnis 80
C. Vorliegen eines öffentlichen Interesses 81
§ 8 Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung von Kammern unter
Berücksichtigung kammerspezifischer Gesichtspunkte 83
A. Verfassungsrechtlicher Schutz der Kammern und
Kammerunternehmen 83
I. Legitimation der unternehmerischen Kammertätigkeit kraft
Selbstverwaltungsgarantie? 83
II. Grundrechtliche Legitimation der unternehmerischen
Kammertätigkeit 85
1. Grundrechtlicher Schutz der Kammern im Falle der
Wirtschaftsteilnahme 86
a) Beurteilung der Grundrechtsfähigkeit öffentlich-
rechtlicher Körperschaften durch das BVerfG 86
b) Diskussion der Grundrechtsfähigkeit öffentlich¬
rechtlicher Körperschaften im Schrifttum 88
aa) Überblick über die grundlegenden
Argumentationsansätze 88
bb) Kammerspezifische Begründungsversuche 89
c) Stellungnahme 90
2. Grundrechtlicher Schutz verselbständigter
Kammerunternehmen 93
III. Zwischenergebnis 95
B. Durch die Sachaufgaben legitimierter Tätigkeitsbereich 95
I. Die für eine wirtschaftliche Betätigung relevanten
Sachaufgabenzuweisungen 95
1. Normative Bestandsaufnahme 96
a) Generalklauselartig formulierte Aufgaben der
Kammern 97
b) Durch die Kammergesetze ausdrücklich
zugewiesene Aufgaben 99
11
c) Durch Spezialgesetze oder Rechtsverordnungen
zugewiesene Aufgaben 101
2. Einordnung der für eine wirtschaftliche Betätigung
relevanten Sachaufgaben als öffentliche Aufgaben 103
II. Die organisatorischen Mittel zur Erfüllung der den Kammern
zugewiesenen Aufgaben 105
1. Positivrechtliche Anhaltspunkte für das Mittel der
unternehmerischen Betätigung 106
2. Grundsatz der Organisationsfreiheit 107
III. Erweiterung des gesetzlich festgelegten Funktionsbereiches
der Kammern durch die mit der Errichtung verfolgten
Zwecke 108
IV. Zwischenergebnis 110
§ 9 EG-rechtliche Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung von 110
Kammern
A. Art. 86 Abs. 1 EGV als Legitimationsgrundlage 111
I. Kammern als öffentliche oder privilegierte Unternehmen
i.S.d. Art. 86 Abs. 1 EGV 111
1. Unternehmenseigenschaft 111
2. „Öffentliche Unternehmen 114
a) Anteilsmehrheit bzw. Einfluss auf die Wahl von
Organmitgliedern 115
b) Beherrschung mittels sonstiger Bestimmungen 115
aa) Staatsaufsichtliche Eingriffsbefugnisse als
Bestimmungen i.S.d. Art. 2 Abs. 1 lit. b) der
Transparenzrichtlinie 116
bb) Interpretation des Merkmals
„Beherrschung 117
cc) Konkrete Ausgestaltung der Aufsicht über
die Kammern und Gesamtbewertung 118
3. Privilegierte Unternehmen 123
II. Kammerunternehmen als öffentliche oder privilegierte
Unternehmen i.S.d. Art. 86 Abs. 1 EGV 125
III. Bedeutung des Art. 86 Abs. 1 EGV für die wirtschaftliche
Betätigung der Kammern 126
IV. Zwischenergebnis 127
B. Vorbehalt der nationalen „Eigentumsordnungen , Art. 295 EGV 128
C. Schutz durch die europäischen Grundfreiheiten 128
D. Schutz durch die europäischen Grundrechte 131
I. Kammern und Unternehmen der Kammern als Träger der
europäischen Grundrechte 131
1. EG-grundrechtlicher Schutz der sich wirtschaftlich
betätigenden Karnrnern 131
2. EG-grundrechtlicher Schutz von Kammerunternehmen 133
12
II. Gegenstand und Reichweite des Schutzes der europäischen
Grundrechte 133
Teil 5: Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung von Kammern 135
§ 10 Allgemeine Grenzen öffentlicher Wirtschaftstätigkeit 135
A. Beschränkung durch das nationale Verfassungs- und
Wirtschaftsrecht 135
I. Grundrechte privater Konkurrenten als Betätigungsschranken 135
1. Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG 135
2. Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG 138
3. Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG 140
II. Einfachgesetzliche Rahmenbedingungen 140
1. Haushaltsrechtliche Rahmenbedingungen 141
2. Berufsrechtliche Rahmenbedingungen 143
a) Die Vorgaben des StBerG 143
b) Die Vorgaben des RBerG 145
c) Ausblick auf das Rechtsdienstleistungsgesetz
(RDG) W
3. Wettbewerbsrechtliche Rahmenbedingungen 148
4. Kartellrechtliche Rahmenbedingungen 152
III. Zwischenergebnis
B. EG-rechtliche Anforderungen J^
I Vereinbarkeit mit dem EG-Beihilferecht, Art. 87 ff. EGV 155
1. Grundsätzliche Anforderungen des EG-Beihilferechts an
die Wirtschaftsteilnahme der Kammern 155
2. Die Finanzierung durch Pflichtbeiträge im Lichte des
EG-Beihilferechts j5^
II. Kein Verstoß gegen das Missbrauchsverbot, Art. 82 EGV 16U
III. Zwischenergebnis
§ 11 Grenzen unter dem Aspekt der Pflichtmitgliedschaft 101
A. Aus der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG ^
ableitbare Grenzen
I. Pflichtmitgliedschaft als Eingriff in die allgemeine
Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der ^
Pflichtmitgliedschaft
1. Verfassungsrechtlich legitime Zielsetzung der
Pflichtmitgliedschaft
a) Bebauung der Kammern mit „legitimen
öffentlichen Aufgaben 165
b) Konsequenzen für die wirtschaftliche Betätigung ^
der Kammern
13
2. Erforderlichkeit der Pflichtmitgliedschaft 166
a) Erforderlichkeitsprüfung im Hinblick auf die
gesetzlichen Aufgaben der Kammern 167
aa) Im Hinblick auf die Aufgabe der
Interessenvertretung 167
bb) Im Hinblick auf die Aufgabe der
Mitgliederförderung 167
b) Erforderlichkeitsprüfung im Hinblick auf einzelne
Kammeraktivitäten? 170
3. Angemessenheit der Pflichtmitgliedschaft 172
a) Pflichtmitgliedschaft als zumutbarer Eingriff in
Art. 2 Abs. 1 GG 172
b) Konsequenz für die wirtschaftliche Betätigung der
Kammern 173
aa) Verbot der Konkurrenz gegenüber
Kammermitgliedern? 174
bb) Konsequenzen für die wirtschaftliche
Betätigung der Kammern im Übrigen 176
III. Zwischenergebnis 179
B. Allgemeiner Gleichheitssatz und Neutralitätsgebot als
Betätigungsschranken 180
I. Grenzen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz 180
II. Grenzen aus dem Neutralitätsgebot 181
§12 Die Voraussetzungen der Aufgabenzuweisungen als Betätigungsgrenzen 181
A. Voraussetzungen der generalklauselartigen Aufgabe der
„Interessenförderung bzw. -Wahrnehmung 182
I. Anforderungen an den Gegenstand der Betätigung 182
1. Berufsspezifische Interessensetzung 182
a) Anhaltspunkte für die Zuordnung zum Bereich der
berufsspezifischen Interessen 185
aa) Berücksichtigung der Typik des jeweiligen
Berufs- oder Wirtschaftszweiges 185
bb) Die Funktion der Kammer in der
Vergangenheit und Gegenwart als
Anhaltspunkt 187
cc) Konnex zu hoheitlichen Aufgaben 190
dd) Ausdrücklich oder konkludent entzogene
Aufgaben 190
ee) Bedarf der Mitglieder und
Leistungsfähigkeit der Kammer als Grenze 193
b) Intensität des Zusammenhangs etwaiger
Maßnahmen mit den berufsspezifischen Interessen 195
14
aa) Unterscheidung zwischen unmittelbar und
mittelbar im Mitgliederinteresse liegenden
Tätigkeiten 195
bb) Folgerungen für das
„Nichtmitgliedergeschäft und die
Wettbewerbsteilnahme zwecks
Gewinnerzielung 198
2. Maßstäblichkeit der „Gesamtinteressen 203
a) Gesamtinteressen der Mitglieder als
Ausgangspunkt 204
b) Zulässigkeit individueller Mitgliederförderung 204
c) Inkurs: Konkurrenz gegenüber Mitgliedern 208
3. Interessenabwägung und-ausgleich 211
a) Geltung des Interessenabwägungs- und -
ausgleichsgebotes 211
b) Verfahren der Interessenabwägung bzw. des
Interessenausgleichs 212
c) Vornahme einer Interessenabwägung bzw. eines
Interessenausgleichs im Falle der
Wirtschaftsteilnahme 215
d) Vornahme einer Interessenabwägung bzw. eines
Interessenausgleichs im Falle der Konkurrenz
gegenüber Kammermitgliedem 216
4. Entscheidungsspielraum und Kontrolldichte 216
a) Entscheidungsspielraum der Kammerorgane 216
b) Rechtliche Kontrolle im Bereich der leistenden
Kammertätigkeit 217
II. Bedeutung der gegenständlichen Voraussetzungen für das
eingesetzte Mittel 218
1. Sondervorschrift für Einrichtungen gemäß § 1 Abs. 2
IHKG 219
a) Einrichtungen und Anlagen begründen, unterhalten
und unterstützen 219
b) Der Streit um das Tatbestandsmerkmal „dienen 220
2. Einschränkung der freien Wahl der Mittel aufgrund der
kammerrechtlichen Anforderungen an den Gegenstand
der Betätigung 225
a) Kammerauftrag als Ausschnitt aus dem
Betätigungszweck gemeinsamer Einrichtungen 225
b) Sonstige Voraussetzungen hinsichtlich des Mittels 227
c) Interessenabwägung und -ausgleich 227
III. Zwischenergebnis 228
B. Voraussetzung der generalklauselähnlichen Aufgabe der
„Interessenvertretung 230
15
C. Voraussetzungen der speziellen Aufgabenzuweisungen 230
D. Verbleibender Spielraum für Hilfsgeschäfte und Nebentätigkeiten 231
I. Differenzierung und Begriffsklärung 231
1. Hilfsgeschäfte 231
2 Nebentätigkeiten 233
II. Spielraum für kapazitätsauslastende Nebentätigkeiten der
Kammern 235
1. Zulässigkeit kapazitätsauslastender Nebentätigkeiten 235
2. Grenzen kapazitätsauslastender Nebentätigkeiten 238
a) Positive Auswirkung auf die Erfüllung der
Hauptaufgabe 238
b) „Negative Abhängigkeit von der Haupttätigkeit 239
III. Spielraum für sonstige Nebentätigkeiten 241
1. Zulässigkeit sonstiger Nebentätigkeiten 242
2. Grenzen sonstiger Nebentätigkeiten 242
a) Positive Auswirkung auf die Erfüllung der
Hauptaufgabe 242
b) „Positive Abhängigkeit von der Haupttätigkeit 244
IV. Interessenabwägung und Prognosespielraum 246
1. Interessenabwägung als Korrektiv 246
2. Beachtung des Prognosespielraums 246
V. Zwischenergebnis 247
§13 Sonstige kammerspezifische Grenzen 248
A. Kammerhaushaltsrechtliche Voraussetzungen 248
I. Entscheidungsfreiraum in haushaltsrechtlicher Hinsicht 248
1. Befugnis zur Entscheidung über die Mittelverwendung 248
2. Möglichkeiten der Finanzierung wirtschaftlicher
Tätigkeiten 249
II. Einschränkung des haushaltsrechtlichen
Entscheidungsfreiraums 249
1. Grenzen der Einnahmenerzielung durch wirtschaftliche
Betätigung 249
a) Nachrangigkeit der Finanzierung durch
Kammerbeiträge? 250
b) Haushaltsrechtliche Zulässigkeit der
Gewinnerwirtschaftung durch wirtschaftliche
Betätigung 251
aa) Abgabenprivileg als Hindernis der
Erwirtschaftung von Gewinnen? 251
bb) Prinzipien öffentlicher Finanzgebarung als
Grenzen der Gewinnerzielung 251
2. Grenzen der Eingehung wirtschaftlicher Verpflichtungen
im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Betätigung 255
a) Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 255
16
b) Konsequenz der Bindung an die Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 256
III. Zwischenergebnis 258
B. Anforderungen aufgrund der Vorschriften über die kammerinterne
Willensbildung 259
I. Prozess der kammerinternen Willensbildung 259
1. Mitgliederpartizipation bei der kammerinternen
Entscheidungsfindling 259
2. Rechtlicher Hintergrund der Mitgliederpartizipation 261
II. Konsequenzen für die wirtschaftliche Betätigung der
Kammern 262
1. Konfliktpotenzial der Gründung bzw. Beteiligung an
verselbständigten Einrichtungen 262
2. Vermeidung eines Einfluss- und Kontrollverlustes 262
a) Qualitative Anforderungen an die Einfluss- und
Kontrollmöglichkeiten 263
b) Instrumente zur Ausübung von Einfluss und
Kontrolle 264
III. Zwischenergebnis 265
C. Voraussetzungen in territorialer Hinsicht 265
I. Bindung an den territorialen Wirkungskreis in den Fällen der
Wirtschaftsteilnahme 265
II. Konsequenzen der territorialen Begrenzung des
Wirkungskreises für die wirtschaftliche Betätigung der
Kammern 267
III. Zwischenergebnis 270
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 271
Anhang 283
Literaturverzeichnis 295
17
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