Naturschutz im kommunalen Finanzausgleich - Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung:
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Bonn
Bundesamt für Naturschutz
2007
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| adam_text | Titel: Naturschutz im kommunalen Finanzausgleich - Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung
Autor: Perner, Angelika
Jahr: 2007
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis..............................................................................................................................XX
Tabellenverzeichnis...................................................................................................................................XX
Abkürzungsverzeichnis..........................................................................................................................XXII
1 Einleitung.....____________.............................................................................................................1
2 Grundlagen......................................................................................................................................5
2.1 Naturschutz - Begründung, Schutzgegenstand und Ziele........................................................5
2.2 Natur in der ökonomischen Gütersystematik...........................................................................8
2.2.1 Gutseigenschaften von Natur und Landschaft........................................................................9
2.2.2 Kollektive Bereitstellung im föderalen Staat und Rolle des kommunalen
Finanzausgleichs...................................................................................................................10
3 Naturschutz in Deutschland - Analyse des derzeitigen
naturschutzpolitischen Instrumentariums.........................................................................13
3.1 Instrumente des Naturschutzes in Deutschland
3.1.1 Instrumententypen
3.1.2 Gesetzliche Grundlagen
3.1.3 Behördenzuständigkeit und Aufgabenverteüung
3.1.4 Landschaftsplanung
3.1.5 Flächen- und Objektschutz
3.1.6 Spezieller Artenschutz
3.1.7 Eingri ffsregelung
3.1.8 Vertragsnaturschutz
3.1.8.1 Agrarumweltprogramme mit EU-Kofinauzierung
3.1.8.2 Spezielle Landesnaturschiitzprogramme
3.1.8.3 Kommunale Programme und -maßnahmen
3.1.9 Berücksichtigung von Naturschutz in Instrumenten
zur ländlichen Entwicklung
3.1.9.1 Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung (AEP)
3.1.9.2 Dorferneuerung
3.1.9.3 Flurbereinigung
3.1.10 Sonstige Finanzierungs- und Förderinstrumente
3.1.10.1 EU-Förderinstrumente
3.1.10.2 Bundesförderinstrumente
3.1.10.3 Stiftungen
3.1.10.4 Wettbewerbe
3.1.11 Umweltbildung
3.1.12 Freiwillige Instrumente/Leistungen der Kommunen
3.1.13 Datenerfassung
siehe Forschungsendbericht
(Perner Thöne, 2005)
XV
siehe Forschungsendbericht
(Perner Thöne, 2005)
3.2 Besonderheiten in den untersuchten Ländern
3.2.1 Nordrhein-Westfalen
3.2.1.1 Rechtliche Grundlagen
3.2.1.2 Akteure
3.2.1.3 Instrumente
3.2.2 Niedersachsen
3.2.2.1 Rechtliche Grundlagen
3.2.2.2 Akteure
3.2.2.3 Instrumente
3.2.3 Sachsen-Anhalt
3.2.3.1 Rechtliche Grundlagen
3.2.3.2 Akteure
3.2.3.3 Instrumente
3.2.4 Bayern
3.2.4.1 Rechtliche Grundlagen
3.2.4.2 Akteure
3.2.4.3 Instrumente
3.3 Umsetzung der Instrumente im Wirkungsfeld der Kommunen - Fallstudien in
Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt...................................................15
3.3.1 Zum Vorgehen......................................................................................................................15
3.3.2 Nordrhein-Westtalen
3.3.2.1 Fallbeispiel 1: Dortmund
3.3.2.2 Fallbeispiel 2: Kreis Euskirchen
3.3.2.3 Fallbeispiel 3: Gemeinde Nettersheim
3.3.3 Niedersachsen
3.3.3.1 Fallbeispiel 1: Landkreis Osnabrück
3.3.3.2 Fallbeispiel 2: Stadt Georgsmarienhütte
3.3.3.3 Fallbeispiel 3: Stadt Hildesheim
3.3.4 Sachsen-Anhalt
3.3.4.1 Fallbeispiel I: Magdeburg
3.3.4.2 Fallbeispiel 2: Landkreis Schönebeck
3.3.4.3 Fallbeispiel 3: Gemeinde Welsleben
3.3.5 Fazit: Wirkung des aktuellen naturschutzpolitischen Instrumentariums..............................19
3.3.5.1 Anreize, Hemmnisse, Einflussfaktoren und Auswirkungen für die Umsetzung..............19
3.3.5.1.1 (Länderspezifische) Ausgestaltung des Instruments...............................................19
3.3.5.1.2 Verfügbarkeit von Ressourcen................................................................................20
3.3.5.1.3 Motivation und Ausbildung der Bearbeiter.............................................................23
3.3.5.1.4 Kommunalpolitischer und institutioneller Hintergrund/Aufgabenorganisation......24
3.3.5.2 Analyse einzelner Instrumente..........................................................................................25
3.3.5.2.1 Landschaftsplanung.................................................................................................25
3.3.5.2.2 Flächen- und Objektschutz......................................................................................28
3.3.5.2.3 Eingriffsregelung.....................................................................................................30
siehe Forschungsendbericht
(Perner Thöne, 2005)
XVI
siehe Forschungsendbericht
3.3.5.2.4 Vertragsnaturschutz.................................................................................................33
3.3.5.2.5 Instrumente der ländlichen Entwicklung.................................................................34
3.3.5.2.6 Sonstige freiwillige Instrumente.............................................................................35
3.3.5.3 Übersicht und Einschätzung der Wirksamkeit der aktuellen Instrumente........................36
3.4 Naturschutz durch wirtschaftliche Anreize am Beispiel Tourismus -
Fallstudien in Bayern
3.4.1 Auswahl und Inhalt der Fallbeispiele
3.4.2 Fallbeispiel 1: Altmühltal
3.4.3 Fallbeispiel 2: Hindelang
3.4.4 Failbeispie! 3: Garmisch-Partenkirchen
3.4.5 Fazit: Naturschutz und Tourismus
3.5 Bedarf zur Erweiterung des naturschutzfachlichen Instrumentariums um finanzielle
Anreize für Gebietskörperschaften - Zwischenfazit..............................................................45
3.5.1 Angestrebte und tatsächliche Situation.................................................................................45
3.5.2 Ursachen für Defizite im aktuellen naturschutzpolitischen Instrumentarium......................47
3.5.2.1 Komplexität des Schutzgegenstandes...............................................................................47
3.5.2.2 Im Naturschutzinstrumentarium selbst begründete Defizite............................................47
3.5.2.3 Sektorale Zuständigkeiten................................................................................................48
3.5.2.4 Prioritätensetzung auf wirtschaftliche Belange - allgemeine politische und
kommunale Tendenzen........................................;............................................................49
3.5.3 Lösungsansätze: Verbesserung von Instrumenten - neue Instrumente................................50
4 Der kommunale Finanzausgleich - Instrument zur Verbesserung des
Naturschutzes?............................................................................................__.............................54
4.1 Aufgaben des kommunalen Finanzausgleichs.........................................................................54
4.1.1 Grundbegriffe.......................................................................................................................54
4.1.1.1 Der passive Finanzausgleich.............................................................................................55
4.1.1.2 Der aktive Finanzausgleich...............................................................................................55
4.1.2 Mechanismen des kommunalen Finanzausgleichs...............................................................57
4.1.2.1 Ziele und Aufgaben des kommunalen Finanzausgleichs..................................................57
4.1.2.2 Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs...............................................................58
4.1.2.2.1 Allgemeine Zuweisungen........................................................................................58
4.1.2.2.2 Spezielle/zweckgebundene Zuweisungen...............................................................59
4.1.2.2.3 Der zentrale Ausgleichsmechanismus.....................................................................60
4.1.3 Der kommunale Finanzausgleich in den vier Beispielländern.............................................63
4.1.3.1 Zusammensetzung der Ausgleichsmassen........................................................................64
4.1.3.2 Aufteilung der Finanzausgleichsmassen...........................................................................66
4.1.3.3 Die Verteilung der Schlüsselmassen................................................................................73
4.1.3.4 Der kommunale Finanzausgleich gegenüber den Gemeinden..........................................73
4.1.3.4.1 Bestimmung des Finanzbedarfs der Gemeinden.....................................................73
4.1.3.4.2 Bestimmung der Steuerkraft der Gemeinden..........................................................78
4.1.3.4.3 Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden...............................................................78
xvn
4.1.3.5 Der kommunale Finanzausgleich gegenüber den Kreisen................................................79
4.1.3.5.1 Bestimmung des Finanzbedarfs der Kreise.............................................................79
4.1.3.5.2 Bestimmung der Umlagekraft der Kreise................................................................81
4.1.3.5.3 Schlüsselzuweisungen an die Kreise.......................................................................81
4.1.3.6 Investitionspauschalen aus den Finanzausgleichsmassen.................................................82
4.1.3.7 Sonstige Zuweisungen aus den Finanzausgleichsmassen.................................................83
4.1.3.8 Zuweisungen außerhalb der Finanzausgleichsmassen......................................................85
4.2 Naturschutz im kommunalen Finanzausgleich? - Zwischenfazit..........................................86
4.3 Zwei Modelle für Naturschutzzuweisungen an die Kommunen............................................93
4.3.1 Modell I: Landschaftsplan-Ansatz als Honorierung des naturschutzfachlichen Wertes
von Flächen...........................................................................................................................94
4.3.1.1 Basiskonzept.....................................................................................................................94
4.3.1.2 Anreiz- und Lenkungswirkung ex ante.............................................................................95
4.3.1.3 Der Landschaftsplan als Referenzsystem.........................................................................97
4.3.1.4 Vor-und Nachteile des Landschaftsplan-Ansatzes ex ante............................................101
4.3.2 Modell II: Naturpunkte-Ansatz als Maßnahmenhonorierung.............................................102
4.3.2.1 Basiskonzept...................................................................................................................102
4.3.2.2 Anreiz- und Lenkungswirkung ex ante...........................................................................104
4.3.2.3 Referenzsystem...............................................................................................................107
4.3.2.4 Vor- und Nachteile des Naturpunkte-Ansatzes ex ante..................................................108
4.4 Die Modelle in der Simulation_____________________________________________110
4.4.1 Gemeinsame Basisparameter..............................................................................................HO
4.4.2 Der gemeinsame kommunale Finanzausgleich...................................................................112
4.4.3 Modell I: Der Landschaftsplan-Ansatz in der Simulation..................................................116
4.4.3.1 Ausgangsgrößen.............................................................................................................116
4.4.3.2 Statische Wirkungen des Landschaftsplan-Ansatzes......................................................120
4.4.3.3 Dynamische Wirkungen des Landschaftsplan-Ansatzes................................................124
4.4.3.4 Zwischenfazit zum Landschaftsplan-Ansatz..................................................................129
4.4.4 Modell II: Der Naturpunkte-Ansatz in der Simulation.......................................................132
4.4.4.1 Ausgangsgrößen.............................................................................................................132
4.4.4.2 Wirkungen des Naturpunkte-Ansatzes...........................................................................135
4.5 Vergleichendes Fazit: Naturpunkte-Ansatz und Landschaftsplan-Ansatz........................142
5 Zusammenfassung und Ausblick.............................................................................................146
6 Literaturverzeichnis................................................................................................................151
7 Anhang: Fali beispfei e - tabellarische Darstellung
7.1 Zum Aufbau der Fallbeispielauswertung
7.2 Nordrhein-Westfalen
siehe Forschungsendbericht
(Perner Thöne, 2005)
7.2.1 Dortmund
7.2.2 Kreis Euskirchcn
xvm
7.3 Niedersachsen
7.3.1 Landkreis Osnabrück
7.3.2 Stadt Georgsmarienhütte, Landkreis Osnabrück
7.3.3 Landkreis Hildesheim
7.3.4 Stadt Hildesheim
7.4 Sachsen-Anhalt
7.4.1 Stadt Magdeburg
7.4.2 Landkreis Schönebeck
7.4.3 Gemeinde Welsleben, Landkreis Schönebeck
siehe Forschungsendbericht
(Perner Thöne, 2005)
XIX
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: KFA-Struktur Bayern........................................................................................................69
Abbildung 2: KFA-Struktur Niedersachsen.........................................................................................-70
Abbildung 3: KFA-Struktur Nordrhein-Westfalen..................................................................................71
Abbildung 4: KFA-Struktur Sachsen-Anhalt..........................................................................................72
Abbildung 5: Einwohnerveredelung über die Hauptansatzstaffeln.........................................................76
Abbildung 6: Landschaftsplan-Ansatz - Flächenwertigkeiten in den Gemeindetypen.........................118
Abbildung 7: Landschaftsplan-Ansatz - Auswahl möglicher Tarife für Landschaftsplan-Ansatz.......119
Abbildung 8: Landschaftsplan-Ansatz - Statische Hektartransfers bei alternativen Tarifen,
Angaben in €...................................................................................................................120
Abbildung 9: Landschaftsplan-Ansatz mit Lineartarif- Statische Umverteilung pro
Einzelgemeinde und Jahr.................................................................................................121
Abbildung 10: Landschaftsplan-Ansatz mit Lineartarif- Statische Umverteilung pro Einwohner........122
Abbildung 11: Landschaftsplan-Ansatz mit Tarif „Anspruchsvoll - Statische Umverteilung pro
Einwohner.......................................................................................................................123
Abbildung 12: Landschaftsplan-Ansatz mit Lineartarif- Dynamische Wirkungen...............................125
Abbildung 13: Naturpunkte-Ansatz als reiner Repartitionstransfer - Umverteilung pro
Einzelgemeinde...............................................................................................................136
Abbildung 14: Naturpunkte-Ansatz als reiner Repartitionstransfer - Umverteilung pro Einwohner.....138
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Aufgaben und freiwillige Leistungen der Kommunen im Naturschutz...................................18
Tabelle 2: Zuständigkeiten für die Ausweisung von Schutzgebieten in den untersuchten Ländern.........29
Tabelle 3: Anreize, Hemmnisse und Umsetzung: Aufgaben und Instrumente, bei denen keine
spezielle Länderausgestaltung vorliegt bzw. unerheblich ist...................................................38
Tabelle 4: Anreize, Hemmnisse und Umsetzung: Landschaftsplanung der Kommunen in den
untersuchten Bundesländern....................................................................................................40
Tabelle 5: Anreize, Hemmnisse und Umsetzung: Spezielle Naturschutzprogramme
(Vertragsnaturschutz) der Kommunen bzw. Länder................................................................41
Tabelle 6: Kommunaler Finanzausgleich - Umfang der Zuweisungsarten 1998.....................................59
Tabelle 7: Kommunaler Finanzausgleich - Allgemeiner Steuerverbund in den Beispielländern............65
Tabelle 8: Kommunaler Finanzausgleich - Aufteilung der Schlüsselmassen in
Teilschlüsselmassen.................................................................................................................73
Tabelle 9: Struktur der kommunalen Einnahmen in Deutschland und den
vier Beispielländern 1999........................................................................................................92
Tabelle 10: Ebenen von Raum- und Landschaftsplanung..........................................................................99
XX
Tabelle 11: Basisparameter für die Modellgemeinde...............................................................................111
Tabelle 12: Katasterflächen der Modellgemeinden..................................................................................112
Tabelle 13: Basisdaten des gemeinsamen kommunalen Finanzausgleichs..............................................115
Tabelle 14: Landschaftsplan-Ansatz - Barwerte zusätzlicher (Quotitäts-) Transfers bei
Flächenaufwertung. NBW = Nettobarwert............................................................................127
Tabelle 15: Besiedelung von 1 ha Neubaugebiet - Einnahmenszenarien................................................129
Tabelle 16: Naturpunkte-Ansatz - Maßnahmenwertigkeit pro Hektar.....................................................133
Tabelle 17: Naturpunkte-Ansatz - Maßnahmen gemäß gesetzter Prioritäten..........................................136
Tabelle 18: Naturpunkte-Ansatz bei unterschiedlichen Wirkungshypothesen.........................................140
Tabelle 19: Naturpunkte-Ansatz - Maßnahmen wider gesetzte Prioritäten.............................................141
Tabelle 20: Naturpunkte-Ansatz - Brutto-Hektartransfers bei unterschiedlichen
Konformitätshypothesen........................................................................................................142
XXI
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