Das Generalklausel- und Aufsichtssystem des VAG im Strukturwandel: eine öffentlich-rechtliche Studie zur Standortbestimmung der deutschen Versicherungsaufsicht im europäischen Binnenmarkt
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| Format: | Thesis/Dissertation Book |
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Karlsruhe
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2000
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Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis Kapitel 1
Untersuchungsgegenstand und Problemaufriß
im geschichtlichen Rückblick n
A. Der Untersuchungsgegenstand B. Problemaufriß im geschichtlichen Rückblick C. Zielsetzung und Plan der Untersuchung Erster Teil
Grundlagen der Versicherungsaufsicht
Kapitel 2
Der historische Ursprung der Versicherungsaufsicht
im System der Wirtschaftsaufsicht 1Ö
A. Die „allgemeine" Wirtschaftsaufsicht: Begriff, Aufgabe ^ g
und Abgrenzung ¦ • ¦;'"'" '' B. Der gewerbepolizeirechtliche Ursprung der Versicherungs ^
aufsieht und ihrer Generalklauseln Kapitel 3
Die Versicherungsaufsicht und die „offene Wirtschaftsverfassung
des Grundgesetzes A. „Offene Wirtschaftsverfassung" des Grundgesetzes und ^
Wettbewerbsversicherung 29
B. Die Aufsichtssysteme 30
I. Publizitätssystem ;; ¦ ¦ o1
II System der Normativ oder Legalitätsaufsicht III. System der materiellen Versicherungsaufsicht ^
IV. Bewertung und Zwischenergebnis 3ß
C. Ergebnis und verbleibende Problemstellung VII
Kapitel 4
Die Entwicklung des deutschen Versicherungsaufsichtsrechts
im Zuge der Umsetzung europäischen Richtlinienrechts 38
A. Die besondere Bedeutung des europäischen Richtlinienrechts für
die Interpretation und Anwendung von Umsetzungsrecht 38
B. Das europäische Sekundärrecht: die drei Richtlinien Generationen. 40
I. Die Erste Richtlinien Generation 40
II. Das Versicherungsurteil des Europäischen Gerichtshofs
und die Zweite Richtlinien Generation 41
III. Die Dritte Richtlinien Generation 43
C. Ergebnis 45
Kapitel 5
Das versicherungsaufsichtsrechtliche Dreiecksverhältnis . 47
A. Aufsichtsbehörde Versicherungsunternehmen:
Aufsichtsverhältnis als besonderes Verwaltungsrechtsverhältnis . 48
B. Versicherer Versicherungsnehmer: Zivilrechtsverhältnis,
multipolare Konfliktlage und Subsidiaritätsprinzip 50
C. Versicherungsnehmer Aufsichtsbehörde: subjektives Recht des
Versicherungsnehmers? I. Problemstellung: Die Unzulänglichkeit der Schutznorm¬
theorie in der multipolaren Konfliktlage ^
II. Die unterschiedlichen Argumentationsansätze 56
1. Die das subjektive Recht verneinenden Ansätze des
Bundesverwaltungsgerichts und Schmidt Preuß' 57
2. Die Kritik Scholz' und Schenkes an der h.M j™
III. Zwischenergebnis „„
D. Ergebnis und weitere Problemorientierung Kapitel 6 .,
Die Konzeption des VAG im geschichtlichen Rückblick
A. Die Bedeutung des Zwecks eines Gesetzes für seine 63
Auslegung 65
B. Die zur Konzeption des VAG vertretenen Ansichten 65
I. Gefahrentheorie §7
II. Schutztheorie 58
1. Der ursprüngliche Ansatz 2. Aktualisierung durch Verbraucherschutzgedanken gg
und europarechtliche Einflüsse? 74
III. Strukturtheorie '' 75
1. Der Ansatz Starkes
7fi
2. Zwischenbewertung g
IV. Funktionsschutztheorie 77
1. Der Ansatz Steins • ¦ ¦ • •;/ ;'" 7q
2. Der gefahren und mißbrauchsbezogene Ansatz Scholz . n
3. Der sozialstaatliche Ansatz Bogs' 4. Vergleichende Zwischenbewertung g5
V. Stellungnahme und Ergebnis Zweiter Teil
Die Generalklauseln der Zulassungs und laufenden Aufsicm
in ihren systematischen Zusammenhängen unter besonderer
Berücksichtigung ihrer Maßstabsformationen
Kapitel 7
Die Zulassungsaufsicht und ihre Generalklausel
(§8 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 3VAG)
A. Die Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb und die Versagungs gg
tatbestände des § 8 Abs. 1 VAG 88
I. Die Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb ¦ g2
II. Die Versagungstatbestände des § 8 Abs. 1 VAb B. Richtlinienkonformität der Zulassungsaufsicht und inrer g4
Generalklausel 95
I. Die Regelungen der §§ 5 ff. VAG ._. ¦ • • ••¦• •¦••¦• 98
II. Die Generalklausel des § 8 Abs. 1 Satz 1 an. • v«u ^
C. Ergebnis im Lichte des Optimierungsverbots Kapitel 8
Die laufende Aufsicht und ihre GenefalkJ*«in
(§ 81 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und 2, § 87 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 VAG)
A. Die Unterscheidung zwischen der besonderen und . 104
allgemeinen Mißstandsaufsicht ¦ • • •¦ . _'„
B. Die allgemeine Mißstandsaufsicht nach § 81 Abs. i, «ds. 1Q?
Satz 1 und 2 VAG »'.•o=tar,^cfliifsicht 107
I. Der Anwendungsbereich der allgemeinen M'^ndsaufsicn .
1. Die Differenzierung zwischen besonderer Finanz una 1Q7
allgemeiner Rechtsaufsicht ¦ • ¦ ¦ ¦ 2. Die Differenzierung zwischen Sitzland una iQg
Tätigkeitslandaufsieht ¦'" ".'.¦nctänri 5
II. Die tatbestandliche Reichweite der allgeme.nen Mißstands ^ ^ q
aufsieht nach der VAG Novelle vom Juli 1994 IX
1. Die unterschiedlichen Interpretationsansätze 110
a) Der Ansatz Drehers und Miersch' 110
b) Der Ansatz des früheren BAV Präsidenten Hohlfeld . 112
c) Die Auffassung des BAV und seines amtierenden
Präsidenten H. Müller 113
d) Die vermittelnden Ansätze Römers und Kollhossers . 114
e) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
25. Juni 1998 und Würdigung des Meinungsstreits
die Problemstellung 116
2. Normanalyse nach Wortsinn, Normsystematik,
Regelungsabsicht und Systematik des VAG 119
a) Wortsinn und Normsystematik des § 81 VAG 120
aa) Inhalt des Abs. 2 Satz 1 und 2 i.V.m. Abs. 1
Satzi und 2 120
bb) Inhalt des Abs. 1 Satz 4 und 5 122
b) Der Wille des Gesetzgebers im Jahre 1994 123
c) Der Bedeutungszusammenhang des Gesetzes 124
d) Zwischenergebnis 126
3. Die generalklauselförmige Mißstandsaufsicht zur
„ausreichenden Wahrung der Belange der Versicherten":
richtlinienkonform? 126
a) Die Vorgaben des europäischen Richtlinienrechts zur
tatbestandlichen Reichweite der Sitzlandaufsicht 127
aa) Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte
des Art. 19 Abs. 3 127
bb) Teleologie des Art. 19 Abs. 3 133
b) Die Vorgaben des europäischen Richtlinienrechts zur
tatbestandlichen Reichweite der Tätigkeitslandaufsicht 137
aa) Art. 40 der Dritten Richtlinien: Beschränkung
auf konkrete Rechtsverstöße 138
bb) Richtlinienkonforme Auslegung des § 110 a Abs. 4
Ziff. 3 Buchst, a) i.V.m. § 81 Abs. 1 Satz 2 und 4,
Abs. 2 VAG 1^
c) Ergebnis 4. Die Mißstandsaufsicht zur „Einhaltung der Gesetze, die
für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten" '42
a) Sitzlandaufsicht 1
aa) Der Verstoß gegen Gesetze, die für den Betrieb
des Versicherungsgeschäfts gelten **•¦
(1) Die gesetzlichen Aufsichtsmaßstäbe *ff
(a) Gesetze im materiellen Sinne (b) Konkretisierung der gesetzlichen
Aufsichtsmaßstäbe 5
(aa) Finanzaufsicht (bb) Aufsicht im übrigen: allgemeine
Rechtsaufsicht
. • 152
(c) Zwischenergebnis • ¦ (2) Restriktion auf der Rechtsanwendungsebene
im Wege teleologischer Interpretation? 1W
(a) Die nicht ausreichende Wahrung der
Belange der Versicherten als restriktives
Anwendungskriterium? 1""^'
(b) Der öffentlich rechtliche Bezug als restrik¬
tives Anwendungskriterium insbesondere
bei der aufsichtsbehördlichen Bedingungs ^
(aal ZiviUchtlicher Mißstand + öffentlich¬
rechtlicher Bezug = aufsichtsrecht 1M
licher Mißstand (bb) Aufsichtsbehördliche Bedingungs ^ ^
kontrolle: zulässig? 15g
bb) ärvS^gendengenehmigtenGeschäfts^ ^
cc) DTNichteinhaltungfrüherergeschäftsplanmäßiger ^
(a* Die Ansicht des BAV und die Brtsche.
düngen des Bundesgerichtshofs ^
(b) Bewertung und eigener Ansatz ¦ • 1?4
(3) Ergebnis ". 175
b) Tätigkeitslandaufsicht •;.;. ¦ 175
aa) Die gesetzlichen Aufsichtsmaßstabe ¦ ¦ ¦ v V^/
(1) Keine Beschränkung auf versicherungsaut 1 ^
sichtsrechtliche Vorschriften . •••¦•• "datz
(2) Schutz des Allgemeininteresses und Grundsatz ^
der Verhältnismäßigkeit ¦ • ¦¦ . ¦ 182
bb) Restriktionen auf der ^^SSSSS '
III. Die Beobachtungsaufgabe und Berichtigungsbefugnis de
Versicherungsaufsicht im Rahmen der allgemeinen MiB m
Standsaufsicht ;"' J_, Rphrhtiaung ¦ 182
1. Die Beobachtungsaufgabe als Vorstufe der Ber^g
2. Die Berichtigungsaufgabe der Aufs.chtsbehordenac ^
§ 81 Abs. 2 Satz 1 VAG "' 187
a) Sitzlandaufsicht 187
aa) Adressatenkreis . • ¦ •' VVJ^'de Tätigkeit
bb) Eingriffsmittel und schhchtleS!,Htät des
der Versicherungsaufsicht: Subs.diantat des ^
Verwaltungsaktes? XI
cc) Anordnungen zur Vermeidung eines Mißstandes . 191
dd) Entschließungs und Auswahlermessen im Lichte
von Schutzzweck, Subsidiarität, Optimierungs¬
verbot und Verhältnismäßigkeit 193
b) Tätigkeitslandaufsicht 195
C. Der Widerruf der Erlaubnis nach § 87 VAG 198
D. Ergebnis: die „ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten"
und die „dauernde Erfüllbarkeit der Verpflichtungen aus den Ver¬
sicherungen" als subsidiär anzuwendende Generalmaßstäbe 202
Kapitel 9
Die Generalmaßstäbe des VAG: ausreichender Rechtsgehalt? . 203
A. Die verschiedenen Bewertungsansätze 203
I. Die Ansätze Bullingers und Steins 204
II. Die Ansätze Barbeys, Scholz' und Ipsens 205
III. Der neuere Ansatz Drehers 208
IV. Bewertende Analyse und Problemstellung 209
B. Problemlösung im Lichte der Möglichkeiten und Grenzen der
Konkretisierung von Generalklauseln 212
I. Der korrelative Zusammenhang zwischen ausfüllungs¬
bedürftigen Wertungsmaßstäben und Generalklauseln 212
1. Der Zusammenhang im allgemeinen 212
2. Der Zusammenhang im Bereich des Generalklausel¬
systems des VAG 214
II. Die Konkretisierungskriterien 216
C. Ergebnis 219
Dritter Teil
Die Einwirkungen der Verfassung auf das Generalklausel
und Aufsichtssystem des VAG **
Kapitel 10
Die Einzelaspekte des Rechtsstaatsprinzips ***
222
A. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung _,
B. Das Bestimmtheitsgebot und die Generalklauseln des VAG l
C. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Kapiteln
Der Grundrechtsschutz deutscher Versicherungsunternehmen
und die Problematik der Inländerbenachteiligung 230
A. Das Grundrecht der Unternehmensfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) . 232
I. Eingriff in den Schutzbereich ~~
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs ^°
1. Die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des
§ 8 Abs. 1 VAG £*
2. Die Ausübungsregelung des § 81 VAG ¦ • ¦ ¦ • •
a) Die Verhältnismäßigkeit des § 81 VAG unter Ausblendung
der Problematik der Inländerbenachteiligung ¦ • *"
b) Die Verhältnismäßigkeit des § 81 VAG unter Einbeziehung
der Problematik der Inländerbenachteiligung ^
aa) Die Benachteiligung deutscher Versicherungsunter¬
nehmen im Geltungsbereich der europäischen
Aufsichtsordnungen ; (1) Die Regelungen des Insurance Companies
Act 1982 und des Code des assurances zur
laufenden Sitzlandaufsicht ¦ • ¦
(2) Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit
der Generalklausel zur „ausreichenden Wahrung
der Belange der Versicherten" bb) Die Benachteiligung deutscher Versicherungs¬
unternehmen im Geltungsbereich der deutschen ^
Aufsichtsordnung 254
3. Ergebnis 255
B. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG • • I. Die Anwendbarkeit des Gleichheitssatzes: Ungleich ^
behandlung durch denselben Hoheitsträger ¦•¦;¦• II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Ungleich ^
behandlung? • • • ¦;; ¦ • 265
III. Verfassungskonforme Auslegung des § 81 VAb ¦ • ¦ ¦ ¦
C. Ergebnis: die „dauernde Erfüllbarkeit der Verpflichtungen aus den
Versicherungen" als (alleiniger) subsidiär anzuwendender ^
Generalmaßstab Kapitel 12
Die Grundrechte der Versicherungsnehmer
und die Bedeutung grundrechtlicher Schutzpflichten ^
im System der Versicherungsaufsicht
. 268
A. Die Grundrechte der Versicherungsnehmer • ¦ •': _' i,'
I. Die grundrechtlichen Gewährleistungen der Art. ^ ads. , ^
14 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG XIII
1. Die Freiheit zu privatvertraglicher Absicherung und
Vorsorge (Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG) 268
2. Die Eigentumspositionen des Versicherungsnehmers
(Art. 14 Abs. 1 GG) 270
II. Unmittelbare und mittelbare Eingriffe in die grundrechtlichen
Gewährleistungen 273
B. Die Bedeutung grundrechtlicher Schutzpflichten im System
der Versicherungsaufsicht 274
I. Die grundrechtliche Schutzpflicht im allgemeinen 275
1. Dogmatische Herleitung 275
2. Begriff und Schutzrichtung im Grundrechtsdreieck
Staat Opfer Störer 279
II. Die grundrechtliche Schutzpflicht im aufsichtsrechtlichen
Dreiecksverhältnis 281
1. Grundrechtsdogmatische Präzisierung des aufsichts¬
rechtlichen Dreiecksverhältnisses 281
2. Der Tatbestand der Grundrechtsgefährdung 282
a) Die in der Literatur vorgetragenen Begründungsansätze 282
aa) Die frühen Argumentationsansätze Steins und
H. Bogs' 283
bb) Die neueren Argumentationsansätze Schenkes und
Seilings 283
cc) Bewertung und Problemstellung 285
b) Eigener Begründungsansatz 286
aa) Objekt der Gefährdung: die grundrechtlichen
Schutzgüter 286
(1) Das Schutzgut der grundrechtlichen Freiheit
zu privatvertraglicher Absicherung und Vorsorge
im Lichte fehlender Vertragsparität 287
(2) Das Schutzgut des Art. 14 Abs. 1 GG 289
(3) Das Schutzgut der Gleichheitssätze 291
(4) Zwischenergebnis 2^4
bb) Eingriff trotz vertraglicher Selbstbindung: Schutz vor
sich selbst? 294
(1) Erweiterte Schutzpflichtenlehre und Handels¬
vertreterentscheidung des Bundesver¬
fassungsgerichts 2
(2) Die Ansicht Isensees: sozialstaatlicher Schutz
der strukturell unterlegenen Vertragspartei . 299
(3) Stellungnahme 300
cc) Zwischenergebnis ^
c) Ergebnis 3CW
III. Folgerungen aus der Annahme einer grundrechtlichen
Schutzpflicht j?°3
1. Rechtssetzungsebene: die legislativen Schutzpflichten . ¦ JUJ
a) Der Umfang der Schutzpflicht im allgemeinen nach
Maßgabe des Untermaßverbots 304
b) Die legislative Umsetzung der grundrechtlichen
Schutzpflichten im Bereich des Versicherungswesens . 30b
aa) Der Schutz der Freiheit zu privatvertraglicher
Absicherung und Vorsorge durch zivilrechtliche
Vorschriften ,'"¦'*'
bb) Der Schutz der Eigentumspositionen der Versicne
rungsnehmer durch die öffentlich rechtlichen
Vorschriften des VAG 2. Rechtsanwendungsebene: die exekutiven und ^
judikativen Schutzpflichten • ¦ a) Die exekutiven Schutzpflichten: die Bindung der ^
Aufsichtsbehörde ¦ b) Die judikativen Schutzpflichten: der Zusammenhang
zwischen der Schutzpflichtenlehre und der Dritt ^ ^
Wirkungsproblematik ; • ¦. •:''
3. Subjektives Recht des Versicherungsnehmers auf Schutz
im Rahmen der Generalklauseln des VAG? ¦•;•¦¦•¦.¦••
a) Die verfassungsrechtliche Problemstellung im Lichte
der Konfliktschlichtungsprärogative des einfachen ^ ^
b) D^AnTkennlng des subjektiven'Rechts des Versiche¬
rungsnehmers und die norminterne Wirkung der grund ^ ^
rechtlichen Schutzpflicht 32Q
4. Ergebnis 321
Gesamtergebnis und Schlußbetrachtung
331
Executive Summary and Conclusion
XV |
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